Subskrybuj nas na Youtube
Nie trzeba zbyt wiele zrobić, by otoczenie prawne, w którym funkcjonują przedsiębiorcy, stało się bardziej przyjazne. Nie liczmy jednak na aktywność urzędników Ministerstwa Gospodarki w tym obszarze.
Wolność to możliwość zachowania nieskrępowanego zakazami i nakazami. Prawo nie musi definiować pojęcia wolności, ale powinno jednoznacznie wskazywać na to, czego i kogo ona dotyczy oraz gdzie są jej granice. Przekroczenie ich oznacza bowiem zagrożenie dla chronionych wartości nadrzędnych. Niezrozumiałe są więc wszelkie nieprofesjonalne i pełne emocji oraz oburzenia przejawy reakcji tych, którzy wolność pojmują w sposób krańcowy, a każdy przejaw prawnej regulacji danego fragmentu naszego życia traktują jako zamach na nią.
Wśród wielu rodzajów wolności wyróżnia się także swobodę gospodarczą. Przypisuje się jej znaczenie ekonomiczne, ustrojowe i prawne. Każde z nich jest ważne. W sensie ekonomicznym wolność gospodarcza jest traktowana jako warunek funkcjonowania gospodarki rynkowej. W znaczeniu ustrojowym jest podstawową zasadą określającą konstytucyjny ustrój gospodarczy państwa. Jej jurydyczne rozumienie kojarzy się zaś ze swobodą podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej (w tym wykonywania zawodu na własny rachunek).
Prawna regulacja wolności gospodarczej tkwi zarówno w przepisach prawa międzynarodowego publicznego oraz prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Polega ona najczęściej na wskazaniu wolności jako zasady ustrojowej oraz na określeniu warunków korzystania z niej. To w tym ostatnim obszarze pojawiają się zakazy, nakazy i ograniczenia. Prawo traktatowe UE (art. 49–66 Traktatu o funkcjonowaniu UE) oraz konstytucje państw członkowskich (oczywiście z wyjątkiem Anglii) wskazują na możliwości ustanawiania zakazów i nakazów oraz ograniczeń wolności gospodarczej. W prawie unijnym są one przewidziane w prawie wtórnym, natomiast w prawie krajowym stanowią o nich ustawy. Tak przynajmniej wymaga tego Konstytucja RP, dopuszczając możliwość ich wprowadzenia tylko w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22). Zastosowanie tej klauzuli zostało szeroko wyjaśnione w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Wzorem licznych państw Polska reguluje ogólne zasady i warunki podejmowania oraz wykonywania działalności gospodarczej w odrębnej ustawie (ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, dalej u.s.d.g.), zwanej często przesadnie „konstytucją gospodarczą”. Natomiast warunki wykonywania różnych rodzajów aktywności gospodarczej są określone w ustawach szczegółowych. Tworzy to w sumie obszerny i złożony stan prawny, który umownie określa się mianem prawa działalności gospodarczej. Stąd wywodzą się zarówno świadomie wprowadzone przez prawodawcę zakazy i nakazy oraz ograniczenia wolności gospodarczej, jak i niezbyt przemyślane rozwiązania uchodzące za bariery i utrudnienia. Jedne i drugie są przedmiotem krytyki ze strony przedsiębiorców i ich organizacji, a także negatywnych ocen nauki. Prawodawca na ogół nie reaguje na nie, bo długi sen urzędników Ministerstwa Gospodarki nie kończy się nawet wraz z rozpoczęciem wiosennych prac polowych. Dopiero gdy pojawia się u nich widmo utraty ciepłych posad, zaczynają wydalać z siebie pomysły zmian w prawie działalności gospodarczej. Zasadą jest, że propozycje te niczego nie poprawiają, a już z pewnością nie prowadzą do zwiększenia zadań i obowiązków ministra gospodarki.
Tymczasem w prawie polskim:
● pojęcia działalności gospodarczej i przedsiębiorcy są inaczej niż w u.s.d.g. sformułowane aż w 83 ustawach odrębnych;
● przepisów u.s.d.g. nie stosuje się do 17 rodzajów działalności gospodarczej;
● istnieje obowiązek wszystkich przedsiębiorców uzyskania wpisu do 5 ewidencji i rejestrów, natomiast oprócz tego poszczególni przedsiębiorcy rejestrują się odpowiednio w jednym z 16 rejestrów potwierdzających posiadane kwalifikacje zawodowe oraz w jednym z 21 rejestrów regulowanej działalności gospodarczej bądź w 17 innych rejestrach przedsiębiorców i działalności gospodarczej;
● przepisy 21 ustaw określają w sposób powszechny warunki wykonywania działalności gospodarczej dla ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego oraz moralności publicznej, a także ze względu na ochronę środowiska oraz zasad uczciwej konkurencji i poszanowania słusznych interesów konsumentów;
● 7 ustaw przewiduje obowiązek uzyskania koncesji na podjęcie i wykonywanie niektórych rodzajów działalności gospodarczej;
● 28 ustaw uzależnia podjęcie i wykonywanie niektórych rodzajów działalności gospodarczej od wydania na to zezwolenia (pozwolenia, zgody);
● 21 ustaw wskazuje na tzw. regulowaną działalność gospodarczą;
● 32 organy (centralne, samorządowe) są wyposażone w kompetencje w zakresie reglamentacji i regulacji działalności gospodarczej, a sądową kontrolę ich decyzji sprawuje 16 wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA.
Czy mając świadomość tych faktów, możemy dziwić się powszechnemu przekonaniu o tym, że w Polsce wolność gospodarcza jest mocno ograniczona? Nie, ale jednocześnie należy przeciwstawić się postawom tych, dla których wszystko wydaje się godzić w ich swobodę gospodarczą. Są bowiem tacy, którzy uważają, że konstytucja gwarantuje im możliwość swobodnego wykonywania każdego rodzaju działalności gospodarczej i to w dowolnym miejscu i czasie oraz bez wypełniania jakichkolwiek warunków wstępnych. Innym brak wolności gospodarczej kojarzy się z tym, że muszą załatwiać swoje sprawy w urzędach, gdzie czasami trafiają na zamknięte okienko, a innym razem właściwa urzędniczka „jest na chorobie”.
Nie, tak nie można patrzeć na ograniczenia wolności. One są niekiedy konieczne. Czy niczego nie nauczyły nas naganne praktyki tzw. parabanków oraz niesolidnych biur turystycznych, a także oszustwa licznych „krzakowych” firm? Nie godzimy się przecież na to, aby publiczne środki transportu prowadziły osoby nieposiadające stosownych uprawnień zawodowych. Nie chcemy, aby na równi z lekarzami, prawnikami, architektami, inżynierami traktować tych, którzy nie legitymując się stosownymi dyplomami, zabierają się do wykonywania czynności zastrzeżonych dla tych zawodów. Czy nie wystarczy nam armia Dyzmów okupująca stanowiska we władzach publicznych oraz wcale liczna grupa osób mieniąca się profesorami bez posiadania żadnego lub „belwederskiego” tytułu naukowego profesora?
Od pewnego czasu na świecie prowadzi się rankingi państw ze względu na to, jaki jest w nich zakres wolności gospodarczej. Wykształciły się liczne wskaźniki wolności gospodarczej (patrz szerzej P. Opala, A. Rzońca, „Ile wolności gospodarczej”, Zeszyty Forum Obywatelskiego Rozwoju). Do najbardziej popularnych indeksów wolności gospodarczej należą miary konstruowane przez Instytut Frasera (Economic Freedom of the World Index), Heritage Foundation (Index of Economic Freedom), Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (Transition indicators) oraz Bank Światowy (miary Doing Business oraz Governance Matters). Różnią się one między sobą komponentami wolności gospodarczej, wśród których wymienia się: rozmiar sektora państwowego, system prawny i ochronę praw własności, jakość pieniądza, swobodę handlu międzynarodowego i przepływów kapitałowych oraz skalę regulacji gospodarczych (Instytut Frasera) lub zakres regulacji, swobodę handlu, wolność podatkową, niezależność od władzy państwowej, wolność monetarną, wolność inwestycyjną, wolność finansową, ochronę praw własności, poziom korupcji oraz elastyczność rynku pracy (Heritage) bądź prywatyzację, restrukturyzację przedsiębiorstw, liberalizację cen, handel i system kursowy, politykę konkurencji, reformę systemu bankowego i liberalizację stóp procentowych oraz rynek papierów wartościowych i niebankowych instytucji finansowych (EBOR). Podobne do wskaźników przyjętych przez Instytut Frasera są indeksy wolności gospodarczej ustalone tzw. metodą łańcuszkową (patrz A. Kondratowicz, „Wolność gospodarcza w Polsce i na świecie”, Infos nr 2, 2013, Biuro Analiz Sejmowych) oraz przyjęte przez Warsaw Entreprise Institute (rządy prawa, wielkość sektora publicznego, efektywność regulacyjna, otwartość rynku).
Mimo stosowania różnych miar wolności gospodarczej, miejsce Polski na świecie i w Europie nie jest wysokie, chociaż systematycznie poprawia się z roku na rok. W kwalifikacji Instytutu Frasera obejmującej 178 państw zajęliśmy w 2015 r. 42. miejsce, a w Europie 19. Jesteśmy zaliczeni do państw „przeciętnie wolnych” pod względem wolności gospodarczej. Naszymi najsłabszymi punktami są: przeregulowany rynek pracy, nieefektywne wydatki publiczne, niski poziom ochrony prawa własności i niewydajny wymiar sprawiedliwości oraz utrudnione warunki podejmowania i rozwoju biznesu. Z powyższego wynika zatem, że zwiększenie wolności gospodarczej w Polsce zależy nie tylko od stanu prawa, lecz jednocześnie skorygowanie obowiązujących regulacji jest konieczne dla stworzenia lepszych warunków rozwoju przedsiębiorczości oraz dla naprawy rynku pracy i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach gospodarczych. Mam całkowitą pewność, że w tych obszarach radykalne zmiany prawa są nie tylko konieczne, lecz możliwe do przeprowadzenia bez większych problemów. Trzeba jednak mieć odpowiednią koncepcję reform oraz wolę i odwagę polityczną ich podjęcia i zrealizowania. Dzisiaj rząd tego nie ma, bo to, co nam usiłuje czasami proponować, stanowi żałosną namiastkę tego, co potrzebne.
Co i jak należy zatem zmienić? Rozwiązanie problemów dotyczących rynku pracy i funkcjonowania sądownictwa gospodarczego pozostawiam specjalistom przedmiotu. Natomiast w sprawie poprawy warunków podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej zgłaszam propozycję zmiany:
● prawnych pojęć działalności gospodarczej i przedsiębiorcy w celu wyeliminowania z nich sytuacji, które w prawie unijnym nie są do nich zaliczane, a także dla podkreślenia potrzeby odrębnego traktowania przez prawodawcę niektórych rodzajów działalności gospodarczej wykonywanych przez podmioty o specjalnym statusie prawnym;
● dotychczasowych zasad ewidencjonowania i rejestracji podmiotów gospodarczych w celu ich maksymalnego ograniczenia;
● zakresu i form prawnych reglamentacji i regulacji działalności gospodarczej w celu radykalnego poszerzenia sfery swobody działalności gospodarczej.
Najważniejsze wydaje się rozwiązanie pierwszej kwestii. Skoro jesteśmy członkami UE, to powinniśmy w prawie krajowym nawiązać do podziału aktywności gospodarczej na przedsiębiorczość i usługi. Przedsiębiorczość należy oznaczyć jako działalność odpłatną, samodzielnie zorganizowaną i wykonywaną w sposób profesjonalny i stały na terytorium UE w zakresie określonym krajowymi i europejskimi klasyfikacjami statystycznymi w odniesieniu do wytwarzania i przetwarzania towarów, poszukiwania i rozpoznania oraz wydobywania kopalin ze złóż naturalnych, a także leśnictwa i łowiectwa oraz rybołówstwa morskiego. Natomiast pojęcie usług powinno obejmować działalność w zakresie usług materialnych i niematerialnych, wykonywaną odpłatnie i czasowo (przejściowo) oraz na zasadzie transgraniczności.
Przy oznaczaniu reżimu prawnego przedsiębiorczości i usług konieczne jest uwzględnienie celu wykonywania danego rodzaju działalności. Poza dyskusją zdaje się być wyłączenie spod powszechnie obowiązujących reguł działalności gospodarczej prowadzonej w celach charytatywnych (przykładem choćby Wielka Orkiestra Świątecznej Pomocy), jak i tej wykonywanej wyłącznie w celu niesienia nieodpłatnej pomocy, która polega na usuwaniu skutków klęsk żywiołowych lub przeciwdziałaniu i przywracaniu bezpieczeństwa powszechnego. W tej grupie powinno umieścić się również wszelką działalność oznaczaną jako non profit.
Jeszcze w większym stopniu konieczne jest uwzględnienie specyfiki przedsiębiorczości i usług. W pierwszej kolejności odnosi się to do działalności użyteczności publicznej wykonywanej w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, określonych w odrębnych ustawach. Na podobnej zasadzie należy także potraktować odrębność publicznej działalności gospodarczej. Jeżeli bowiem przyjmujemy, że na rynku pozostają jedynie takie przedsiębiorstwa państwowe lub spółki Skarbu Państwa, których byt jest konieczny dla wykonywania zadań państwa, to konsekwentnie uznajmy, że trzeba je traktować inaczej niż inne podmioty komercyjne.
Byłoby dobrze, gdybyśmy, wzorem UE, odrębnie traktowali działalność na rynku finansowym, w zakresie transportu publicznego i infrastruktury publicznej, a także w ramach wykonywanego wolnego zawodu. Wyszłoby to nam jedynie na dobre, bo instytucje kredytowe i finansowe z natury rzeczy muszą funkcjonować inaczej niż firmy lotnicze i przewozowe bądź kancelarie prawnicze, biura architektów czy prywatne kliniki medyczne lub prywatne teatry i muzea.
Uwzględnienie proponowanego zróżnicowania powinno prowadzić do radykalnego ograniczenia kręgu podmiotów zaliczanych dotychczas do przedsiębiorców lub usługodawców. Dotyczy to nie tylko osób świadczących usługi dorywczo lub sezonowo bądź w ramach pomocy sąsiedzkiej (koleżeńskiej), lecz przede wszystkim osób wykonujących na własny rachunek zawód w oparciu o posiadane i potwierdzone urzędowo kwalifikacje. Przestańmy za przedsiębiorców uznawać lekarzy i pielęgniarki, adwokatów i radców prawnych czy notariuszy i komorników sądowych. Wystarczy, że płacą podatki i składki ubezpieczeniowe. Przetrzyjmy oczy, aby dostrzec, że w naszej rzeczywistości wiele osób chwyta się każdego możliwego zajęcia, aby żyć i utrzymać rodzinę. Nie znęcajmy się więc na absolwentach marketingu i zarządzania oraz archeologii śródziemnomorskiej tylko dlatego, że wobec braku perspektyw zatrudnienia zdecydowali się prowadzić stragany z warzywami i owocami lub być akwizytorami różnego badziewia. Oni nie są żadnymi przedsiębiorcami w znaczeniu ekonomicznym. Z konieczności i rozpaczy realizują tzw. samozatrudnienie, by uniknąć upokorzenia w postaci zatrudnienia na umowach „śmieciowych”, wciąż tolerowanych przez państwo. Wyłączmy ich nawet z grona tzw. mikroprzedsiębiorców, aby uszanować tych, którzy wykonują przedsiębiorczość lub świadczą usługi w sposób profesjonalny (np. rzemieślnicy)!
Legalizacja przedsiębiorczości i świadczenia usług jest konieczna i to z różnych powodów. Nie musi to jednak oznaczać przyzwolenia na zmuszanie podmiotów gospodarczych do dokonywania równoczesnych zgłoszeń do kilkunastu rejestrów lub ewidencji. W moim przekonaniu wystarczy jeden wpis, a mianowicie zgłoszenie podatkowe w celu uzyskania numeru NIP lub PESEL. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby zgłaszający wypełnił odpowiednio rozbudowany formularz wniosku, a następnie został, pod groźbą odpowiedzialności karnej, zobowiązany do stałej aktualizacji zawartych w nim danych. Administracja publiczna może sobie nadal prowadzić kilkadziesiąt odrębnych ewidencji i rejestrów, ale nie powinna wymagać od podmiotów gospodarczych, aby to one dokonywały stosownych zgłoszeń. Jeśli bowiem owe ewidencje i rejestry są komukolwiek i w jakimkolwiek celu potrzebne, to niech zasadą stanie się to, że poszczególne organy administracji dokonują między sobą odpowiedniej wymiany informacji. I to wszystko! Widzę już z tego powodu radość na obliczach przedsiębiorców i smutek na twarzach urzędników.
Najbardziej radykalnych zmian wymaga odejście od obowiązującego systemu reglamentacji i regulacji aktywności gospodarczej. Reglamentacja istniała i występuje na całym świecie, chociaż z różnych powodów i w różnym zakresie. Skorzystajmy z dorobku dziejów i odnieśmy go do czasów współczesnych. Prowadzenie działalności gospodarczej nie powinno zagrażać wartościom uznanym za chronione konstytucyjnie. Czy jednakże z tego powodu musimy być zdani na stosowanie skomplikowanego systemu reglamentacji (koncesje, zezwolenia, licencje itp.) i oznaczanie niektórych rodzajów działalności gospodarczej jako regulowanej? Skoro ograniczenia w podejmowaniu i wykonywaniu działalności gospodarczej wiążemy z ochroną innych wartości, to w tym celu można przyjąć rozwiązanie polegające na:
● ustawowym określeniu warunków podejmowania i wykonywania danego rodzaju działalności gospodarczej i zmuszeniu do zapoznania się z nimi przez zainteresowane podmioty gospodarcze;
● odebraniu od zainteresowanego podmiotu gospodarczego oświadczenia, złożonego pod groźbą odpowiedzialności karnej, potwierdzającego znajomość prawnych warunków wykonywania danego rodzaju działalności gospodarczej oraz zawierającego zobowiązanie do ich przestrzegania;
● zapewnieniu właściwym organom administracji publicznej możliwości sprawdzania, czy dany podmiot gospodarczy spełnia i przestrzega warunków wymaganych dla danego rodzaju działalności, a także możliwości stosowania sankcji prawnych (np. ograniczenia lub zakazu wykonywania działalności gospodarczej) wobec podmiotów niewypełniających zobowiązania wynikającego ze złożonego oświadczenia.
Przyjęcie proponowanego rozwiązania powinno w sposób radykalny poszerzyć zakres wolności gospodarczej w Polsce. Nie wyklucza to jednak możliwości poddania reglamentacji tych rodzajów działalności gospodarczej, które są nią objęte w prawie unijnym. Dotyczy to przede wszystkim podmiotów działających na rynku finansowym, jak i tych, którzy świadczą usługi w oparciu o licencje zawodowe.
Jak dokonać zmian w polskim prawie działalności gospodarczej? Są dwie możliwości. Można przygotować nowy projekt ustawy – Prawo działalności gospodarczej, starając się ująć w nim zarówno przedstawione propozycje, jak i sformułować pewne zasady ogólne oraz szczegółowe zestawy praw i obowiązków podmiotów gospodarczych oraz zadań i kompetencji organów administracji publicznej. Zaletą tego rozwiązania jest zestawienie podstawowych zasad, praw i obowiązków oraz kompetencji w formie jednej ustawy o znaczeniu „konstytucji gospodarczej”.
Można jednak wybrać inną alternatywę legislacyjną. Wtedy zweryfikowane pojęcia działalności gospodarczej i przedsiębiorców oraz usługodawców można zawrzeć w zmienionych przepisach kodeksu cywilnego, natomiast pojęcie samozatrudnienia w kodeksie pracy. Z kolei, nowe zasady legalizacji aktywności gospodarczej można zamieścić w ramach zmienionej ustawy o zasadach ewidencji podatkowej. Jeżeli chcemy natomiast, aby administracja publiczna lub sądy działały w sprawach przedsiębiorczości i usług w sposób efektywny, to unormujmy to w przepisach odpowiednich ustaw (np. w k.p.a. lub w k.p.c.). Gdy zaś uświadomimy sobie, że podmioty gospodarcze mogą i powinny mieć swoje, bardziej autentyczne niż obecnie, samorządy gospodarcze i zawodowe, to zmieńmy właściwe w tym obszarze ustawy, umożliwiając udział w samorządach każdemu przedsiębiorcy i usługodawcy, nie zaś tylko bogatym.
Jak więc widać, nie trzeba zbyt wiele uczynić, aby zmienić to, co już dawno powinno być zmienione. Nie liczmy jednak na to, że zrobią to urzędnicy Ministerstwa Gospodarki. Oni najpewniej przedstawią nam najpierw byle co, a potem zaczekają na wyniki wyborów parlamentarnych. Jeśli te okażą się dla nich znowu łaskawe, to... nie zrobią już niczego więcej.