Subskrybuj nas na Youtube
Oczekiwanie, że sędzia konstytucyjny sam od początku do końca będzie pracował nad aktami sprawy, jest tak samo nierealne jak to, że poseł, nawet prawnik, bez niczyjej pomocy napisze projekt ustawy, a adwokat nie skorzysta ze wsparcia, prowadząc skomplikowany spór zbiorowy.
Od pewnego czasu w mediach pojawiają się informacje o tym, że sędziowie Trybunału Konstytucyjnego nie są autorami wydawanych przez trybunał orzeczeń. Można przeczytać, że autorami są asystenci sędziów, a ostatnio, że pisanie rozstrzygnięć jest zlecane „na mieście”. Opinia ta jest nieprawdziwa, jednak powtarzana co jakiś czas staje się medialnym faktem. O sile takich „faktów” świadczy m.in. powoływanie się na nie również przez prawników. Relacja sędziego z asystentami wiele mówi o sposobie pracy TK. W Polsce nikt nie próbował dotąd przedstawić rzeczywistej roli prawników zatrudnionych w Biurze Trybunału Konstytucyjnego oraz sposobu, w jaki współpracują oni z sędziami. Tymczasem w innych krajach jest to problem szeroko opisywany.
Chciałbym skrótowo przedstawić rolę asystentów w Trybunale Konstytucyjnym w latach 1992–2016 z perspektywy sędziego TK, długoletniego asystenta sędziów (rozpoczynałem pracę w trybunale na podstawie umowy-zlecenia), dyrektora Zespołu Wstępnej Kontroli Skarg Konstytucyjnych i Wniosków w TK i wreszcie uczestnika prowadzonego przez kilka lat w Katedrze Prawa Konstytucyjnego UJ programu badawczego, którego przedmiotem była m.in. analiza współpracy sędziów i asystentów w europejskich sądach konstytucyjnych.
Należy podkreślić, że polski model współpracy sędziów TK i ich asystentów został wdrożony w 1992 r. Funkcjonował przez wiele lat i jest zbliżony do modeli przyjmowanych w wielu europejskich sądach konstytucyjnych, Europejskim Trybunale Praw Człowieka oraz w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Na nich był zresztą wzorowany. Warto odnotować, że rola asystentów w polskim trybunale jest coraz częściej doceniana.
Każdy z sędziów ma jednego lub dwóch stale z nim współpracujących asystentów. Sposób współpracy zależy od sędziego, który zleca asystentowi określone czynności. Z reguły polegają one na: badaniu procesu uchwalania kontrolowanych przez trybunał aktów prawnych, analizie problemów powstających w procesie ich stosowania w szczególności na analizie orzecznictwa sądów krajowych i międzynarodowych oraz badaniu innych problemów wynikających ze specyfiki sprawy (np. uboju rytualnego, OFE czy tzw. podsłuchów). Asystenci analizują wskazane przez sędziego problemy, których zgłębienie jest konieczne do rozpoznania danej sprawy.
Na podstawie zebranych materiałów sędzia opracowuje podstawowe kierunkowe tezy wyroku lub postanowienia. Następnie sędzia może (nie jest to regułą i zależy od stylu pracy sędziego) zlecić asystentowi rozwinięcie wskazanych tez w ten sposób, że asystent pisze fragmenty lub całość projektu uzasadnienia. Na każdym etapie współpracy to sędzia decyduje o: kierunku pracy nad sprawą, problemach, które w związku z tym powinny być analizowane, sposobie ich analizowania, tezach, na których opierać się ma projekt orzeczenia, oraz o jego kształcie. Sędzia, wraz sędziami ze składu orzekającego, ustala ostateczny kształt sentencji i uzasadnienia orzeczenia. W niektórych sprawach do podjęcia takich ostatecznych ustaleń wystarczy jedna narada składu orzekającego, w innych odbywa się ich kilka, a niekiedy kilkanaście. Z reguły współpraca z asystentem dotyczy spraw, w których sędzia jest sprawozdawcą, w innych sprawach, w których sędzia występuje tylko jako członek składu orzekającego, asystent nie przygotowuje żadnych materiałów. Bywają od tego wyjątki, szczególnie w sprawach bardziej skomplikowanych.
Biorąc pod uwagę liczbę spraw, które dotychczas wpływały do trybunału, i liczbę tych, które sędzia w ciągu roku powinien rozstrzygnąć, współpraca z asystentami jest niezbędna. Przykładowo w 2014 r. brałem udział w 37 sprawach zakończonych wydaniem orzeczenia (w dziewięciu byłem sprawozdawcą), w 2015 r. były to 73 sprawy (w 14 byłem sprawozdawcą), a w 2016 r. 65 spraw (w 13 byłem sprawozdawcą). W podobny sposób kształtowały się liczby spraw rozstrzyganych przez innych sędziów. Do tego dochodzą inne sprawy, w których przygotowane były orzeczenia i sprawy rozpoznawane w trybie kontroli wstępnej.
Dokonując pewnego uogólnienia, można powiedzieć, że asystenci dzielą się na dwie kategorie. Pierwszą grupę tworzą osoby zatrudnione na pełny etat w Biurze TK i stale przebywające w jego siedzibie. Drugą grupę tworzą osoby zatrudnione na część etatu, a niekiedy na podstawie umowy cywilnoprawnej (zawieranej z reguły na dłuższy okres), pracujące równocześnie na uczelni. Osoby należące do drugiej grupy najczęściej specjalizują się w konkretnych dyscyplinach prawa (prawie cywilnym, karnym, administracyjnym itd.).
W przypadku obu grup o zatrudnieniu asystenta finalnie decyduje sędzia. Szczególna więź łącząca sędziego z asystentem polega na tym, że sędzia wysoko ocenia merytoryczne umiejętności asystenta i ma do niego pełne zaufanie. Jeżeli warunki te nie są spełnione, to współpraca szybko się kończy i prawnik przestaje pełnić funkcję asystenta. Osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych było dotychczas niewiele. Umowy te były uzupełniane odpowiednim zobowiązaniem dotyczącym poufności, a praca takich asystentów poddana była nie tylko kontroli sędziego, ale też innego zatrudnionego na stałe asystenta.
Pojawiające się w mediach zarzuty można byłoby skwitować stwierdzeniem, że umowa-zlecenie czy umowa o dzieło jest też formą zatrudnienia, która z różnych względów (np. łatwy kontakt z sędzią spoza Warszawy) może być formą lepszą. Jeżeli ktoś pozostaje przez długi czas w cywilnoprawnej relacji z TK, nie jest kimś z zewnątrz. Nigdzie nie jest powiedziane, że wszyscy prawnicy współpracujący z sędziami muszą być zatrudnieni na podstawie umowy o pracę.
Prestiż za granicą
Na zarzuty dotyczące „outsourcingu” i roli asystentów warto jednak spojrzeć w kontekście prawnoporównawczym, odwołując się do przykładów Sądu Najwyższego USA i Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN – dwóch sądów, których organizacja i wewnętrzne funkcjonowanie są szeroko opisane w prawniczej i publicystycznej literaturze. Rozwiązania przyjęte w tych dwóch sądach oddziałują na inne sądy konstytucyjne i najwyższe.
W przypadku Sądu Najwyższego USA stanowisko asystenta sędziego (law clerk) jest niezwykle ważne i prestiżowe z dwóch powodów. Po pierwsze praca ta polega na opracowywaniu istotnych problemów prawnych, z którymi ma do czynienia Sąd Najwyższy. Sposób i rezultaty tych opracowań wpływają w mniejszym lub większym stopniu na stanowiska przyjmowane następnie przez sędziów. W literaturze przedmiotu odnotowuje się rosnący wpływ roli asystentów na kształt orzecznictwa Sądu Najwyższego USA. Po drugie stanowisko asystenta jest niezwykle prestiżowe, otwiera drogę do kariery prawniczej praktycznie we wszystkich specjalnościach. Znane są przykłady asystentów, którzy zostawali sędziami Sądu Najwyższego (por. T.C. Peppers, „Courtiers of the Marble Palace: The Rise and Influence of the Supreme Court Law Clerk”).
Podobnie rola i prestiż tej grupy wygląda w Niemczech. Nie wdając się w szczegóły, można powyższe twierdzenie zilustrować przykładem sędzi Trybunału Konstytucyjnego Hesji, która po otrzymaniu propozycji bycia asystentką sędziego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w Kalsruhe zrezygnowała z zajmowanego stanowiska i została asystentką (wissenschaftliche Mitarbeiterin). O wpływie asystentów na orzecznictwo FTK świadczy nazywanie ich tzw. trzecim senatem (FTK podzielony jest na dwa senaty, w których orzeka po ośmioro sędziów). I nie jest to określenie ironiczne.
Od asystentów oczekuje się kreatywnych analiz, wskazujących problemy konstytucyjne występujące w zawisłych przed FTK sprawach, bardzo dobrej znajomości literatury prawniczej i orzecznictwa oraz ustalenia, jak może być ono wykorzystane przy kolejnych rozstrzygnięciach. Wysoki prestiż wiąże się też z odpowiednim wynagrodzeniem.
Rolę nie do przecenienia odgrywają asystenci w Europejskim Trybunale Praw Człowieka, Trybunale Sprawiedliwości UE i wielu sądach konstytucyjnych. Trudno byłoby wskazać obecnie sąd konstytucyjny, w którym nie występuje kategoria wyspecjalizowanych prawników współpracujących z sędziami. W wielu sądach konstytucyjnych sędzia ma kilku takich współpracowników. Bardzo różnie kształtują się okresy pracy asystentów w sądach konstytucyjnych. Mogą trwać długo lub tylko kilka lat i kończą się odejściem do innych zawodów prawniczych.
Różnie też wygląda rola asystentów w poszczególnych fazach pracy sądu. Przykładowo w ETPC we wstępnej fazie przygotowania orzeczenia służby prawne odgrywają bardzo ważną rolę i przedstawiają sędziemu zaawansowane opracowanie będące następnie podstawą pracy składu sędziowskiego. W TSUE istotna jest rola asystentów poszczególnych sędziów, gdy ci przystępują do usuwania rozbieżności, jakie zachodzą po przedłożeniu składowi projektu orzeczenia.
Rosnący wpływ asystentów na kształt orzecznictwa jest też krytykowany. Wskazuje się, że nawet gdy są to wysoko wykwalifikowani prawnicy, to nie powinni mieć znaczącego wpływu na wymierzanie sprawiedliwości. Wewnętrzna organizacja sądów konstytucyjnych i ich rzeczywiste funkcjonowanie rodzi specyficzne problemy, a rola asystentów jest przedmiotem różnego rodzaju kontrowersji. Sposób funkcjonowania sądów konstytucyjnych jest szczegółowo opisywany przez osoby, które kiedyś pełniły funkcje asystenta (por. R. Lamprecht, „Ich gehe bis nach Karlsruhe: Eine Geschichte des Bundesverfassungsgerichts”). Kontrowersje te dotyczą przede wszystkim rzeczywistego wpływu asystentów na orzecznictwo. Mimo tych wątpliwości nie rozważa się na poważnie likwidacji stanowisk asystenckich.
Kariera w polskich realiach
Specyfika polskich rozwiązań polega m.in. na tym, że praca asystenta w trybunale nie otwiera tak szerokich możliwości dalszej kariery prawniczej. Wynika to przede wszystkim z dwóch powodów. Po pierwsze, stosowanie konstytucji w powszechnym obrocie prawnym jest dużo rzadsze niż w Niemczech czy Stanach Zjednoczonych, po drugie, Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzyga bezpośrednio konkretnych spraw obywateli. Praca asystenta nie dotyczy wielu kwestii występujących w procesie stosowania prawa.
Wskazane uwarunkowania powodują, że zainteresowani pracą w TK chcą ją podejmować na dwa sposoby: albo na czas nieokreślony (lub na podstawie umowy o pracę zawieranej na okres kadencji sędziego), albo tylko na część etatu, gdy zatrudnienie w trybunale jest łączone z zatrudnieniem w szkole wyższej (bądź odbywaniem studiów doktoranckich). Ograniczenia budżetowe sprawiają, że drugi sposób zatrudnienia jest niekiedy dla trybunału dogodniejszy.
Obie grupy prawników są bardzo cenne. Z punktu widzenia TK z pewnością korzystniej byłoby, gdyby obiecujący młodzi pracownicy naukowi, adwokaci czy radcowie prawni na pewien czas zawieszali dotychczasową działalność i zatrudniali się w trybunale. Następnie z dużym bagażem trybunalskich doświadczeń wracali na uczelnie lub do prawniczej praktyki. W polskich warunkach jest to jednak nierealne. Stąd stosunkowo duża grupa trybunalskich prawników była i jest obecnie związana z uczelniami wyższymi. Biorąc pod uwagę realia rynku prawniczego, trudno zakładać, że wzięty adwokat zajmujący się prawem podatkowym czy cywilnym zrezygnuje z praktyki, by podjąć w trybunale pracę asystenta.
Na marginesie należy dodać, że umiejętności niezbędne dla pełnienia tej funkcji jedynie w części można nabyć, wykonując inne zawody prawnicze. Okres pełnego wdrożenia prawnika w asystenckie umiejętności to co najmniej pół roku. Dotychczasowa relacja sędziego i asystenta opierała się na dwóch założeniach. Po pierwsze asystent jest przyporządkowany do konkretnego sędziego i tylko z nim współpracuje. Asystent musi poznać sposób pracy sędziego, specyficzne podejście do analizowania problemów prawnych, styl pisania itd. Indywidualizacja wymagań sprawia, że niekorzystne byłoby przenoszenie asystentów do poszczególnych sędziów. Z natury rzeczy asystent nie powinien być urzędnikiem, który ma służyć pomocą wszystkim sędziom.
Po drugie czasowe ograniczenie kadencji sędziego sprawa, że na asystentach spoczywa utrwalenie pamięci instytucjonalnej trybunału. Po odejściu swoich patronów to asystenci zachowują wiedzę na temat sposobu redagowania sentencji, problemów, które już trybunał analizował, a które nie znalazły odzwierciedlenia w jego orzeczeniach, i wielu innych spraw składających się na acquis constitutionnel. O potencjale asystentów i szczególnej wiedzy, której nie posiadają przedstawiciele innych zawodów prawniczych, świadczą ich publikacje (por. np. „Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa”, Warszawa 2013).
Wpływ na sędziów
Zamiast szukać sensacji i epatować określeniami „asystenci piszą wyroki zamiast sędziów”, warto zastanowić się nad poważniejszym problemem dotyczącym tej grupy zawodowej. Sprowadza się on do pytania, jaki wpływ powinni mieć asystenci sędziów na pracę tych ostatnich? To pytanie jest przedmiotem zainteresowania w wielu krajach. Odpowiedź nie może sprowadzać się do powrotu do XIX-wiecznych metod, polegających na tym, że sędzia dostaje akta sprawy i od początku do końca sam nad nimi pracuje. Jest to nierealne, tak samo jak nierealne jest to, by poseł (nawet gdy jest prawnikiem) sam, bez niczyjej pomocy pisał projekt ustawy, a adwokat zajmujący się np. skomplikowanym pozwem zbiorowym nie korzystał z pomocy innych prawników zatrudnionych w kancelarii.
Oczekiwanie, że likwidacja stanowiska asystentów rozwiąże problemy związane z pisaniem orzeczeń i ich uzasadnień (A. Bojańczyk, „Asystentura w Trybunale Konstytucyjnym – prestiżowy epizod prawniczy”, „Rzeczpospolita” z 4 czerwca 2016 r.), świadczy nie tylko o nieznajomości specyfiki pracy trybunału, ale o braku wyobraźni co do współczesnej metodyki pracy sędziego konstytucyjnego. Ta dosyć istotnie różni się od pracy sędziego w sądzie powszechnym czy administracyjnym.
Z drugiej strony praca trybunalskich prawników, polegająca na dokonywaniu samodzielnie różnego rodzaju ustaleń (np. analiza linii orzeczniczej sądów krajowych i obcych istotna dla podejmowanego przez trybunał rozstrzygnięcia), może mieć istotny wpływ na pracę sędziów. Kwestią dyskusyjną jest, jak dalece sędzia może opierać się na ustaleniach poczynionych przez swego asystenta. Nie należałoby więc pytać, czy asystenci mogą pisać wyroki zamiast sędziów, lecz raczej jaka powinna być ich rola w procesie przygotowywania sprawy rozstrzyganej przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego. ⒸⓅ
Na zarzuty dotyczące „outsourcingu” i roli asystentów w TK warto spojrzeć w kontekście prawnoporównawczym, odwołując się do przykładów Sądu Najwyższego USA i Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN