W ostatnim roku przyjęto wiele ustaw, które nigdy nie powinny wejść w życie. Drugie tyle zostało poprawionych w ostatniej chwili. W odniesieniu do kilku projektów pojawiły się podejrzenia o nieetyczny lobbing, a nawet łapownictwo. Jak jednak przyznaje ze śmiechem jeden z posłów PO: „to nasza nieudolność, a nie przyjmowanie łapówek”.

Do śmiechu jednak nie jest Stanisławowi Piotrowiczowi, posłowi PiS. Podkreśla on, że w ostatnich latach jakość tworzonego prawa bardzo podupadła.

– Powody są trzy: rządzący omijali procedurę konsultacji, zgłaszając stworzone w ministerstwach projekty jako poselskie, Senat stał się upartyjniony, przez co nie sprawuje kontroli nad uchwalonymi ustawami, a także parlament przyjmuje zdecydowanie zbyt wiele ustaw – tłumaczy Piotrowicz. I deklaruje, że najwyższy czas to zmienić.

Przejściowy problem

Przepisy przejściowe są zmorą i parlamentarzystów, i legislatorów. Często okazują się nieprecyzyjnie sformułowane. Niekiedy jednak nie ma ich wcale.

Tak było z nowelizacją prawa o ruchu drogowym i ustawy o strażach gminnych uchwaloną przez Sejm 24 lipca (Dz.U. z 2015 r. poz. 1335). Zgodnie z nią odebrano strażom gminnym i miejskim prawo do korzystania z wszelkich urządzeń rejestrujących (fotografujących zarówno pojazdy przekraczające prędkość, jak i przejazd na czerwonym świetle). W myśl ustawy strażnicy utracili uprawnienia do używania tak urządzeń przenośnych, jak i stacjonarnych.

Sejm na wysokich obrotach

Sejm na wysokich obrotach

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Parlamentarzyści jednak nie zwrócili uwagi na to, co należy zrobić ze sprawami wszczętymi, a niezakończonymi przed zmianą przepisów. Ustawa na ten temat milczy. Co ciekawe, Senat błąd zauważył i chciał go załatać. Ale popełnił kolejny. Poprawki senackie miały być głosowane bezpośrednio po głosowaniu wniosku o przyjęcie ustawy uchwalonej przez Sejm bez poprawek. I Senat wniosek o przyjęcie ustawy bez poprawek przegłosował. Następnie chciał przystąpić do rozpatrzenia poprawek, ale rzecz jasna już nie mógł.

I w takim kształcie prezydent ustawę podpisał: trudno byłoby Polakom wyjaśnić, dlaczego nie zgadza się na ustawę odbierającą strażnikom fotoradary.

Podobnie w nowelizacji prawa farmaceutycznego, która miała ograniczyć nielegalny wywóz leków: parlamentarzyści postanowili zaostrzyć kary za ten proceder. I tak też uczynili (Dz.U. z 2015 r. poz. 788), ale przy okazji – przez niedopatrzenie – zmienili sankcję karną na administracyjną. Chodzi o art. 127 prawa farmaceutycznego, który dotyczy konsekwencji braku zezwolenia na prowadzenie określonego biznesu. Sęk w tym, że Sejm dodał art. 127d, zgodnie z którym kary pieniężne wymierzać ma główny inspektor farmaceutyczny, a nie sąd.

Ta drobna korekta wymusiła umorzenie toczących się już postępowań karnych, wszczętych w związku z naruszeniem tego przepisu. Drugim skutkiem powinno być zatarcie z mocy prawa skazania w przypadku osób, wobec których wydano prawomocne wyroki.

– To szalenie smutne zwieńczenie naszych prac nad ustawą blokującą wywóz leków. Z jednej strony niebawem odwrócony łańcuch dystrybucji powinien zostać ograniczony, ale z drugiej, przez nieuwagę, bezkarnych pozostanie kilkuset potencjalnych przestępców – mówił DGP jeden z posłów z sejmowej komisji zdrowia.

Problem z nadpodażą

Lawina uchwalanych ustaw powoduje, że posłowie głosując nad jednym projektem, nie pamiętają już, co przegłosowali w poprzednim. Tak było z nowelizacją kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 539). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 87 par. 1 k.p.c., obowiązującym od 18 października, pełnomocnikiem strony – spośród członków rodziny – będą mogli być już nie tylko rodzice, małżonek czy rodzeństwo, ale i wszyscy wstępni, np. dziadek.

O tę korzystną zmianę zabiegał przez wiele lat rzecznik praw obywatelskich. W końcu się wywalczył. Ale tylko na dwa i pół miesiąca. 1 stycznia 2016 r. wchodzi bowiem w życie prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2015 r. poz. 978). Nowelizuje ono także wspomniany art. 87 par. 1 k.p.c. poprzez dodanie do katalogu uprawnionych podmiotów doradcę restrukturyzacyjnego.

Tyle że jednocześnie znikną z tegoż katalogu dodani nowelizacją k.p.c. wstępni.

– Kłopot z nowelizacją jest wynikiem nałożenia się prac legislacyjnych nad dwoma ustawami – przyznaje Wioletta Olszewska z Ministerstwa Sprawiedliwości.

Samo prawo restrukturyzacyjne, mimo że jeszcze nie weszło w życie, jest powszechnie chwalone. Ale i z nim związany był problem. Jak stwierdził wiceminister sprawiedliwości Jerzy Kozdroń, na tym przykładzie dało się zauważyć prywatną wojenkę legislatorów sejmowych z senackimi.

Chodzi o to, że do ustawy uchwalonej przez Sejm Senat wniósł aż 263 poprawki.

– Dzisiaj nie powiedziałbym już tak ostro, jak kilka miesięcy temu, gdy byłem wzburzony – twierdzi minister Kozdroń.

Ale jak mówi, możliwości są dwie: albo nieudolni są legislatorzy sejmowi (co w ocenie Kozdronia nie jest prawdą), albo koledzy z Senatu bardzo chcieli pokazać, że są lepsi.

Poprawki znikąd

Problemem pozostaje też przejrzystość procesu legislacyjnego. W toku sejmowych prac nad projektem ustawy o rewitalizacji (czeka na publikację) zniknął z niego przepis ograniczający możliwość budowy hipermarketów. Efekt? Jeżeli na danym terenie nie byłoby planu zagospodarowania przestrzennego, gmina w żaden sposób nie mogłaby ograniczyć wielkości powstającego sklepu. Co ważne, nie wiadomo nawet, kto zgłosił taką poprawkę i dlaczego. W ostatniej chwili błąd został dostrzeżony... przez małopolskich przedsiębiorców. Udało się przepis poprawić. Gdyby jednak nie czujność biznesu, Polska stałaby się oazą ogromnych sklepów.

Zarzuty o ustawowe „wrzutki” pojawiały się też podczas sejmowej debaty nad projektem ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Posłowie PiS grozili tym z PO, że zajmie się nimi prokuratura. Powód? W projekcie, a następnie w ustawie, znalazł się przepis umożliwiający zakładom ubezpieczeń tworzenie prywatnych samorządów gospodarczych, niejako konkurencyjnych wobec Polskiej Izby Ubezpieczeń. Na dodatek do tych samorządów będą mogli zgłosić akces przedsiębiorcy nie tylko z branży ubezpieczeniowej, lecz także choćby z motoryzacyjnej czy telekomunikacyjnej. To zaś – w ocenie posłów PiS – prosty krok do zdominowania rynku finansowego przez zagraniczne podmioty, które razem zaczną stanowić przeciwwagę dla mającej na celu interes obywateli PIU.

Większość sejmowa jednak z ustawą nie miała problemu. Ba, byli nawet wdzięczni Ministerstwu Finansów za pomoc w jej uchwaleniu. Posłowie w komisji na zapoznanie się z kilkusetstronicowym projektem wraz z uzasadnieniem mieli zaledwie kilka dni. Resort więc, aby im pomóc, przygotował ściągę z najważniejszymi zmianami.

Potrzebna ustawa o procesie legislacyjnym

Dr Mariusz Bidziński, wspólnik w kancelarii Chmaj i Wspólnicy, wykładowca Uniwersytetu SWPS

Do szybkiego zgłaszania i uchwalania ustaw dochodzi przede wszystkim w okresach okołowyborczych. Wzmożona aktywność partii politycznych skutkuje znacznym zwiększeniem tempa prac legislacyjnych, co prawdę mówiąc, jest praktyką spotykaną nie tylko w Polsce. Nadmierne tempo prowadzi do tego, iż ani parlamentarzyści, ani komisje nie mają wystarczająco dużo czasu na rzetelną, skrupulatną analizę i wprowadzenie ewentualnych poprawek.

Kluczową kwestią warunkującą minimalizację negatywnych skutków „pospiesznej legislacji”, a także gwarantującą odpowiedni poziom aktów prawnych, jest uchwalenie ustawy o procesie legislacyjnym. W jej treści należy bezwzględnie określić minimalne wymogi dotyczące ogólnych i szczególnych procedur ustawodawczych, wprowadzić czytelne zasady oraz terminy konsultacji społecznych oraz inne niezbędne dla prawidłowego działania rozwiązania.

W tak dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości oraz przy ogromnej liczbie zmian (często wynikających z potrzeby dostosowania prawa do regulacji UE) warto w końcu w poważny sposób zaangażować do procesu legislacyjnego ekspertów. Opinie i ekspertyzy specjalistów powinny być standardem na każdym etapie procesu, jeszcze zanim koncepcja zostanie skierowana w formie projektu do laski marszałkowskiej. Dopiero po uzyskaniu opinii oraz sugestii ze strony autorytetów i specjalistów w danej dziedzinie oraz po odpowiednim formalnym przygotowaniu projektu ustawy powinna być ona kierowana pod obrady Sejmu.

Musi być większa otwartość na obywateli

Rafał Górski, prezes Instytutu Spraw Obywatelskich

W praktyce procesu legislacyjnego najbardziej bulwersują mnie dwie sprawy. Pierwsza to jego mała przejrzystość. Cały czas brakuje jasnych procedur, upubliczniania dokumentów związanych z procesem tworzenia ustaw oraz informacji na temat osób, które podejmują decyzje o zmianach w projektach na poszczególnych etapach.

Druga to niska partycypacyjność, czyli brak u rządzących nawyku włączania obywateli w proces podejmowania decyzji na wszystkich etapach procesu legislacyjnego, w szczególności na etapie początkowym.

Co należałoby zmienić, aby w przyszłej kadencji było lepiej? Po pierwsze, powinny zostać wprowadzone ustawowo obowiązkowe konsultacje publiczne. Konsultacjom powinny bezwzględnie podlegać założenia do projektów ustaw oraz konkretne projekty ustaw opracowane po przyjęciu założeń. Po drugie, rząd, za pośrednictwem mediów publicznych, powinien zachęcać obywateli do korzystania z platformy e-konsultacji (Konsultacje.gov.pl).

Po trzecie, należy ustanowić obowiązek metryczki projektu ustawy. Metryczka powinna zawierać każdą zmianę wprowadzoną w projekcie oraz imię i nazwisko osoby decydującej o kształcie wprowadzanej zmiany. Po czwarte wreszcie: należy wzmocnić głos organizacji obywatelskich w procesie legislacyjnym. Dziś tylko związki zawodowe i związki przedsiębiorców mają siłę do profesjonalnego włączania się w proces stanowienia prawa. Wzmocnienie mogłoby polegać na systemowym wsparciu finansowym organizacji obywatelskich.

Rzetelnie ocenić skutki regulacji

Łukasz Ozga radca prawny w kancelarii Płonka Ozga

Większość uchwalanych ustaw stanowi nowelizacje ustaw już wcześniej istniejących. Przy tym niejednokrotnie potrzeba nowelizacji wynika z nieprawidłowości legislacyjnych popełnionych przy pracach nad wcześniej uchwalonymi ustawami i ich nowelizacjami.

Zdarza się niestety, iż kolejne nowelizacje wprowadzane są w zbyt krótkich odstępach czasu, co może powodować pewien chaos legislacyjny – w mijającej kadencji najjaskrawszym przykładem były dwie nowelizacje ustawy o radiofonii i telewizji w odstępie dwóch dni (nowelizacja z 10 października 2012 r. oraz nowelizacja z 12 października 2012 r.).

Główną przyczyną takiego stanu rzeczy jest stale pogłębiająca się tendencja do obejmowania regulacjami prawnymi dziedzin życia, które takiej regulacji w ogóle nie wymagają. Z jeszcze gorszą sytuacją mamy do czynienia, gdy regulacje prawne są nie tylko zbędne, ale wręcz szkodliwe, w szczególności dla osób prowadzących działalność gospodarczą. Dodatkowo zbyt wiele przepisów zawartych w poszczególnych aktach prawnych nie kreuje żadnych praw i obowiązków dla ich adresatów. To zaś prowadzi do niepotrzebnego, nadmiernego rozbudowania i tak długich tekstów ustaw.

Jak to zmienić? Odpowiedź wydaje się banalna: w ramach procesu legislacyjnego najważniejsze jest rzetelne przeprowadzenie oceny skutków danej regulacji. Przy czym analiza powinna uwzględniać nie tylko korzyści oraz koszty dla adresatów danego aktu prawnego w przypadku jego uchwalenia, lecz także skutki w razie jego nieuchwalenia. Wtedy dopiero by się okazało, czy jest on rzeczywiście potrzebny.