Subskrybuj nas na Youtube
Niedawny wyrok ETPC dotyczący Andrása Baki w naturalny sposób rodzi pytanie o możliwość użycia jego tez do polskich „spraw sędziowskich”.
Wielka Izba Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydała 23 czerwca br. wyrok w sprawie Baka przeciwko Węgrom. Skarżący to prezes Sądu Najwyższego, pozbawiony funkcji w następstwie reform dokonanych przez rząd Wiktora Orbana. Strasburskie orzeczenie stwierdzające naruszenia europejskiej konwencji praw człowieka ma istotne znaczenie także dla Polski. Dotyka między innymi uprawnień sędziów do poddania kontroli krajowego sądu decyzji związanych z mianowaniem i usunięciem z sędziowskiego stanowiska, a także awansem zawodowym.
Kłopotliwy sędzia
András Baka był przez 17 lat sędzią trybunału w Strasburgu. Po powrocie do kraju w 2009 r. został najpierw sędzią sądu apelacyjnego, a następnie parlament powierzył mu stanowisko prezesa Sądu Najwyższego na sześcioletnią kadencję trwającą do 2015 r. Po dojściu do władzy partii Fidesz w 2010 r. Baka jako szef najwyższej instytucji orzekającej kraju krytycznie wypowiadał się – będąc do tego nie tylko uprawnionym, ale i zobowiązanym – o projektach zmian legislacyjnych. Zwracał uwagę, że proponowane akty mogą być sprzeczne z konstytucją. W kontekście obniżenia wieku emerytalnego sędziów z 70 do 62 lat wskazywał, że spowoduje to odejście co dziesiątego sędziego, rodząc olbrzymie negatywne konsekwencje dla wymiaru sprawiedliwości. Baka skierował także do Trybunału Konstytucyjnego przepisy zmieniające organizację sądów i procedurę rozpoznawania spraw. Jego zarzuty zostały potwierdzone w późniejszym wyroku.
Władze postanowiły pozbyć się kłopotliwego prezesa Sądu Najwyższego w następujący sposób: określiły, że osoba kierująca najwyższą instancją sądowniczą kraju musi mieć co najmniej pięcioletnie doświadczenie sędziowskie. Ten warunek rozumiano tak, że doświadczenie orzecznicze miało być „krajowe”; nie wystarczało, że dana osoba zasiadała w sądach międzynarodowych. Dodatkowo nowy przepis, aby zapobiec zaskarżeniu go do Trybunału Konstytucyjnego, został umieszczony w konstytucji.
Czy to sprawa dla Strasburga?
Strasburski trybunał oceniał dwa zarzuty postawione przez Andrása Bakę. Pierwszy dotyczył prawa do rzetelnego postępowania sądowego (art. 6 konwencji), drugi – swobody wypowiedzi (art. 10). W tym drugim kontekście prawnym badano, czy uchwalenie reguły rodzącej wcześniejsze zakończenie kadencji było sankcją za krytyczne wypowiedzi prezesa. W tekście zajmę się tylko wątkiem rzetelności postępowania krajowego. Skoro jednak krajowego postępowania w sprawie Baki nie było, zarzut formułowany w ramach art. 6 sprowadzał się do kwestii dotyczącej dostępu do sądu (zapewnienia, by sąd zbadał zwolnienie sędziego ze stanowiska).
Warunkiem przystąpienia przez trybunał do merytorycznej oceny zarzutu odwołującego się do art. 6 było wstępne rozstrzygnięcie, czy w sprawie występuje „prawo o charakterze cywilnym”. Przez pewien czas strasburscy sędziowie uznawali, że kwestie związane z mianowaniem, promowaniem, dyscyplinarnym karaniem oraz usuwaniem pracowników służby publicznej, w tym sędziów, nie dotykają prawa o cywilnym charakterze. Dotyczą specyficznej kategorii osób, które łączy z państwem „szczególna więź oparta na zaufaniu i lojalności”. Powoduje to, że trybunał jest niewłaściwy dla zajęcia się skargą (tak m.in. wyrok Wielkiej Izby z 8 grudnia 1999 r. w sprawie Pellegrin przeciwko Francji).
Konwencyjny standard zmienił wyrok Wielkiej Izby z 19 kwietnia 2007 r. w sprawie Vilho Eskelinen i inni przeciwko Finlandii. Artykuł 6 znajdzie zastosowanie do sporów dotyczących zatrudnienia funkcjonariuszy cywilnych, chyba że państwo wykaże, że łącznie występują dwie okoliczności. Po pierwsze, w danym prawie krajowym doszło do wyraźnego wyłączenia dostępu do sądu dla pewnej kategorii funkcjonariuszy cywilnych. Po drugie, nawet jeśli do wyłączenia dostępu dochodzi, musi być ono oparte na „obiektywnych racjach związanych z interesem państwa” (objective grounds in the State’s interest). Nie wystarcza natomiast samo istnienie między państwem i jednostką „szczególnej więzi opartej na zaufaniu i lojalności”.
Pochodzący z 2007 r. standard i związany z nim dwuczłonowy test kontrolny trybunał wielokrotnie zastosował w kolejnych latach do wszelkich kategorii sporów dotyczących sędziów. Tak było w sprawach związanych z rekrutacją lub mianowaniem sędziów (np. wyrok z 26 lipca 2011 r. w sprawie Juričić przeciwko Chorwacji), ich promowaniem (np. postanowienie z 9 października 2012 r. w sprawie Dzhidzheva-Trendafilova przeciwko Bułgarii), przeniesieniem (np. wyrok z 18 września 2012 r. w sprawie Ohneberg przeciwko Austrii), wreszcie z usunięciem z funkcji lub zawodu (np. wyrok z 5 lutego 2009 r. w sprawie Olujić przeciwko Chorwacji).
Naruszenia konwencji
Baka nie został usunięty z zawodu, lecz pozbawiony funkcji prezesa. Zdaniem trybunału sędzia miał jednak „prawo o charakterze cywilnym”, by nominacja na sześcioletnią kadencję trwała przez taki właśnie czas, chyba że zaszłyby okoliczności przewidziane w ustawodawstwie krajowym – obowiązującym w chwili wyboru przez parlament – uzasadniające wcześniejsze zakończenie kadencji. Pozostało rozstrzygnąć, czy brak dostępu do krajowego sądu, który skontrolowałby, czy pozbawienie funkcji prezesa było prawidłowe, realizował warunki zidentyfikowane przez trybunał (test ze sprawy Eskelinena).
Jak już wskazałem, przede wszystkim w prawie krajowym musi dojść do wyraźnego wyłączenia drogi sądowej (dostępu do sądu). Badając, czy tak się stało, ETPC zauważył, że węgierskie prawo określało, w jakich sytuacjach kadencja prezesa kończy się przed terminem. Tylko jedna z tych sytuacji miała charakter przymusowy – gdy dochodziło do zdymisjonowania. Wtedy jednak prezes mógł się odwołać do sądu do spraw służby. Nowela konstytucyjna rodziła „władczo” identyczny skutek, ale dotknięta nią jednostka miała zamknięty dostęp do sądu. Węgry nie sprostały tym samym nakazowi, by dla danej kategorii spraw – tu złożenia ze stanowiska – prawo krajowe wykluczało drogę sądową. Niezaliczenie przez Budapeszt pierwszego elementu testu ze sprawy Eskelinena zwalniało trybunał z oceny, czy zamknięcie dostępu do sądu mogłoby uchodzić za uzasadnione.
Trybunał stwierdził przytłaczającą większością 15 sędziów do 2, że doszło do złamania art. 6 i 10 (z wyrokiem nie zgodzili się Czech Aleš Pejchal i Polak Krzysztof Wojtyczek). András Baka otrzymał także 100 tysięcy euro tytułem słusznego zadośćuczynienia i zwrotu kosztów sądowych.
Wyrok największego składu orzekającego ETPC potwierdził standard wypracowany w sprawie Eskelinena. To dobrze. Szkoda jednak, że uzasadnienie użyte w wyroku jest minimalistyczne. W tle skargi jest przecież kluczowa dla demokratycznego państwa kwestia niezależności wymiaru sprawiedliwości, pozostająca w ścisłym związku z zasadami podziału władz i rządów prawa. Strasburscy sędziowie zauważają, cytując ocenę Komisji Weneckiej, że brak krajowej kontroli sądowej był skutkiem ustawodawstwa, którego zgodność z rządami prawa jest wątpliwa. Podkreślają następnie rosnące znaczenie – tak w prawie Radzie Europy, jaki i innych międzynarodowych gremiów – gwarancji „proceduralnej sprawiedliwości” w sprawach związanych z usunięciem lub zdymisjonowaniem sędziów. Dużo bliższa jest mi perspektywa identyfikowana w dwóch zdaniach równoległych dołączonych do wyroku (sędziowie Paulo Pinto de Albuquerque i Dmitry Dedov oraz Linos-Alexandre Sicilianos). Zgadzając się z konkluzją, sędziowie ci piszą, że trybunał powinien się posłużyć mocniejszą argumentacją. Naruszenie niezależności wymiaru sprawiedliwości przez legislatywę i/lub egzekutywę ma bezpośredni wpływ na „strukturę” prawa do rzetelnego postępowania sądowego z art. 6. Nie ma przy tym znaczenia, że takiego wtargnięcia dokonuje większość wybrana w demokratycznych wyborach, ani to, że czyni to w przepisie konstytucyjnej rangi.
Polak, Węgier – dwa bratanki
Wyrok w sprawie Andrása Baki w naturalny sposób rodzi pytanie o możliwość użycia jego tez do polskich „spraw sędziowskich”. Rozpocznę od przypadku niezaprzysiężonych trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, wybranych przez Sejm poprzedniej kadencji w październiku 2015 r. Celowo posłużyłem się w odniesieniu do tej trójki słowem „sędziowie”. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2015 r. wskazał, że początkiem kadencji sędziego jest wybór dokonany przez Sejm, a nie chwila złożenia ślubowania przed prezydentem. Analogiczne stanowisko sformułowała Komisja Wenecka, mówiąc o „zasadniczo ceremonialnej funkcji” zaprzysiężenia. Przyjęcie takiej perspektywy oznaczałoby, że odmowa przyjęcia przysięgi, jak i stwierdzenie przez Sejm nowej kadencji nieważności uchwał o powołaniu trójki sędziów, należy uznać za akt pozbawienia sędziowskiej funkcji. Konwencyjne „prawo o charakterze cywilnym” polegałoby więc na złożeniu z urzędu. Następnie należałoby przejść do analizy, stosując pierwszy element testu ze sprawy Eskelinena, czy polskie prawo wyraźnie wyklucza w przypadku sędziego Trybunału Konstytucyjnego drogę postępowania sądowego.
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym określa, że może dojść do złożenia sędziego z urzędu w postępowaniu dyscyplinarnym (art. 31 pkt 3). Jest do tego uprawniony sam Trybunał Konstytucyjny, orzekając w składzie trzech osób. Następnie możliwe jest odwołanie do pięciu sędziów TK (art. 29 ust. 1). Taka konstrukcja proceduralna oznacza, że w polskim prawie dopuszczono drogę postępowania sądowego, aczkolwiek specyficzną. Tym samym jej brak w innych sytuacjach o skutku analogicznym do złożenia z urzędu (nieprzyjęcie ślubowania przez prezydenta) nie będzie spełniać – jak w sprawie Baki – pierwszego elementu testu ze sprawy Eskelinena.
Strasburski scenariusz komplikuje się, jeśli uznamy, że dopiero ślubowanie „tworzy” sędziego. Mamy co prawda prawo o charakterze cywilnym, tym razem do mianowania, ale w polskim porządku prawnym brakuje dostępu do sądu w celu obrony takiego uprawnienia. Co prawda ETPC mógłby uznać, że nie doszło do wyraźnego wyłączenia drogi sądowej, ale bardziej prawdopodobne jest, że przeszedłby do drugiego elementu testu ze sprawy Eskelinena – sprawdzałby, czy dla wykluczenia istniały „obiektywne racje związane z interesem państwa”. W takiej perspektywie mogą – i powinny – się pojawić odniesienia do niezależności wymiaru sprawiedliwości, zasady podziału władz i rządów prawa.
Na marginesie scenariusza związanego z wniesieniem skargi przez trzech niezaprzysiężonych sędziów TK trzeba wskazać, że musieliby się oni zwrócić do trybunału w Strasburgu najpóźniej 7 lipca br. – sześć miesięcy od postanowienia TK z 7 stycznia 2016 r. o braku właściwości do zbadania uchwał Sejmu w sprawie tych sędziów.
Drugi przypadek zawierający strasburski potencjał to niedawna odmowa nominowania 10 sędziów przez prezydenta Andrzeja Dudę, wcześniej wskazanych przez Krajową Radę Sądownictwa. Zasadniczo ta grupa obejmuje osoby promowane na wyższe stanowiska. Trybunał już miał okazję orzec, że promowanie (awans) stanowi prawo o charakterze cywilnym, co pozwala na użycie art. 6 konwencji. Ponownie jednak staje pytanie, czy trybunał byłby gotów uznać takich sędziów za już promowanych, a samo mianowanie przez prezydenta wyłącznie za akt o ceremonialnym charakterze.
Jest wreszcie zapowiedziany pomysł reorganizacji struktury polskich sądów, czego następstwem miałoby być ponowne mianowanie na poszczególne stanowiska sędziowskie. Jeśli w toku takiej reformy pewni sędziowie nie uzyskaliby nominacji, rodziłoby to skutek tożsamy ze złożeniem z urzędu jako karą dyscyplinarną. Nie ulega wątpliwości, że taka „negatywna weryfikacja” wymagałaby sądowej kontroli.
Każda z hipotetycznych polskich skarg zapewne pociągnęłaby jej rozpoznanie przez Wielką Izbę. Ale najpierw musiałaby do Strasburga trafić.
Drugi przypadek zawierający strasburski potencjał to niedawna odmowa nominowania 10 sędziów przez prezydenta Andrzeja Dudę, wcześniej wskazanych przez Krajową Radę Sądownictwa. Ponownie jednak staje pytanie, czy ETPC byłby gotów uznać takich sędziów za już promowanych, a samo mianowanie przez prezydenta wyłącznie za akt o ceremonialnym charakterze