Kmieciak: Procedura administracyjna do reformy. Poważnej

„Odformalizowanie” postępowania, wprowadzenie instytucji milczącej zgody, uregulowanie kwestii generalnych aktów administracyjnych i umów administracyjnych, a jako wisienka na torcie, możliwość wyrażania stanowiska przez osoby, których formalnie sprawa nie dotyczy. To tylko niektóre propozycje pana zespołu, którego zadaniem było przygotowanie reformy procedury administracyjnej. Nie boi się pan trzęsienia ziemi. Nie wszyscy są zwolennikami tak daleko idących zmian?

Nie nazwałbym tego trzęsieniem ziemi ani rewolucją. Jest to raczej ewolucja, coś, co wynika z logiki rozwoju instytucji prawa o postępowaniu administracyjnym. Oczywiście zespół ma świadomość trudności, na które będzie napotykała nasza koncepcja reformy, gdyż na pewno znajdą się przeciwnicy postulowanych rozwiązań. Nie ulega jednak wątpliwości, że w procedurze administracyjnej potrzebne są głębokie zmiany i trzeba je jak najszybciej wprowadzić, także po to, by skrócić dystans, który dzieli nas od innych państw.

Zespół przygotował zarówno projekt nowelizacji ustawy zmieniającej k.p.a. jak i zupełnie nowej ustawy. Dlaczego zdecydowaliście się państwo na dwutorową pracę? Nie lepiej było się skupić na przygotowaniu tylko nowej ustawy. Jakby nie patrzeć k.p.a. skończył w ubiegłym tygodniu 55 lat. Przez te lata przeszedł wiele nowelizacji, często fragmentarycznych. Nie wszystkie były przemyślane i potrzebne.

Zgadzam się w pełni z tą oceną. Obowiązujący kodeks został uchwalony w innych warunkach ustrojowych, społecznych i gospodarczych. Nie uwzględniał on - bo nie mógł - zmian, które nastąpiły na przełomie XX i XXI w. Był natomiast wielokrotnie nowelizowany. Znacznemu skomplikowaniu uległa struktura kodeksu, niektóre artykuły oznaczono dodatkowo literami lub indeksem, inne uchylono. Zatracił on swoją pierwotną spójność, stając się aktem dotkniętym grzechem nadmiernej kazuistyki. Natomiast wspomniana dwutorowość prac ma charakter pozorny. Musieliśmy przygotować projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw, po to żeby ukazać związek proponowanych instytucji z już funkcjonującymi. Równocześnie przedstawiliśmy projekt nowego kodeksu, obejmujący wszystkie proponowane konstrukcje.

Czy pana zdaniem lepsza jest nowelizacja czy uchwalenie nowego kodeksu?

Zespół opowiedział się za drugim z tych rozwiązań. Zmiany, które zaszły w obrębie administracji, oraz zmiany funkcjonalne, związane z wypełnianiem zadań publicznych i członkostwem w UE, narzucają przecież nowy model postępowania: otwartego, zorientowanego na partycypację różnych uczestników, przyjaznego jednostce i dostatecznie odformalizowanego.

Które kwestie wzbudziły najgorętsze dyskusje podczas prawie trzyletnich prac zespołu?

Takich zagadnień było wiele, co znalazło odzwierciedlenie w treści raportu zespołu. Sporo kontrowersji wzbudziła propozycja nowego uregulowania kwestii opłat i kosztów procesowych. Ostatecznie zespół odstąpił od pomysłu wprowadzenia opłat od wniesienia środków zaskarżenia. Uznaliśmy bowiem, że ograniczałoby to uprawnienia procesowe strony. Do zagadnień wywołujących wątpliwości należy też zaliczyć uregulowanie w przedmiocie wydawania decyzji generalnych. Dowodem na to, że jest ono potrzebne, są chociażby zawisłe w postępowaniach sądowych sprawy tzw. dopalaczy. Wiele dyskusji wywołał również pomysł włączenia do k.p.a. przepisów o umowie administracyjnej, która ma być alternatywą dla decyzji, a także o postępowaniu w sprawach masowych oraz o trybie uproszczonym.

Na czym polegałaby różnica między umową a decyzją administracyjną?

Chciałbym podkreślić, że instytucja umowy administracyjnej została uregulowana w wielu ustawach europejskich, m.in. w niemieckiej ustawie federalnej z 1976 r. i czeskiej ustawie z 2004 r. Zgodnie z przygotowanym projektem strona i organ, w drodze wzajemnych ustępstw, w granicach obowiązującego prawa, mogłyby uzgodnić treść rozstrzygnięcia. Przybierałoby ono postać umowy administracyjnej. Zawarcie umowy wykluczałoby wydanie decyzji w tej samej sprawie, chyba że doszłoby później do stwierdzenia nieważności umowy. Pamiętajmy, że uruchomienie umownego trybu załatwienia sprawy nie zawsze będzie prowadziło do przyspieszenia postępowania. Rzecz jednak w tym, że co do zasady będzie ono eliminowało spór jednostki z administracją.

Proponujecie państwo jednak nie tylko umowę administracyjną, ale także uproszczoną procedurę. Do jakiego typu spraw miałaby ona zastosowanie?

Według przedstawionego projektu to ustawodawca wskaże krąg spraw, w których prowadzone byłyby postępowania w trybie uproszczonym. Generalnie chodzi o sprawy o mniejszym ciężarze gatunkowym, drobne, np. dotyczące przyznawania dodatków mieszkaniowych, zasiłków rodzinnych czy wydawania praw jazdy. Zdarza się, że postępowania w tego rodzaju sprawach ciągną się latami, stwarzając rozliczne uciążliwości dla stron i generując znaczne koszty dla budżetu państwa i budżetów jednostek samorządowych. W przekonaniu zespołu dobrze byłoby na początek wyodrębnić kilkanaście rodzajów spraw podlegających załatwieniu w trybie uproszczonym, po to by sprawdzić, jak w praktyce funkcjonują odnoszące się do tego trybu przepisy. Katalog takich spraw byłby stopniowo rozszerzany, po to by docelowo standardem stała się procedura uproszczona.

Na czym polegałaby ta procedura?

Istotne znaczenie odgrywałyby w niej formularze urzędowe. Strona wypełniałaby odpowiedni druk, przedstawiając wszystkie istotne dane i składała swój podpis. To w zasadzie wystarczyłoby do wydania decyzji, chyba że organ widziałby potrzebę sięgnięcia do danych znajdujących się w posiadanej ewidencji lub innej dokumentacji. W ten sposób ograniczylibyśmy zbędną mitręgę biurokratyczną związaną z długotrwałym badaniem faktów. Nie oznacza to, że organ nie mógłby weryfikować danych podanych przez stronę. Pamiętajmy, że oświadczenie strony byłoby składne pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Jeżeli strona wypełniłaby taki formularz, nie mogłaby później zmienić zajętego stanowiska. Natomiast gdyby organ nie wydał decyzji w przewidzianym przez prawo terminie, do obrotu prawnego weszłaby milcząca zgoda.

Czy instytucja milczącej zgody nie jest odpowiedzią na zjawisko bezczynności organów?

Tak, zjawisko to jest prawdziwą bolączką postępowania administracyjnego. Pamiętajmy, że w momencie uchwalenia kodeksu administracja nie była obciążona tak dużą ilością zadań jak obecnie, inny był również stopień ich złożoności. Środki prawne, którymi obecnie dysponuje strona, nie zapewniają dostatecznej sprawności i efektywności postępowania. Konstrukcja fikcji decyzji pozytywnej eliminowałaby bezczynność organu (wykluczała stan kwalifikowanej zwłoki w załatwieniu sprawy). W przygotowanym projekcie milcząca zgoda jest nie tylko elementem trybu uproszczonego, ale także rozwiązaniem, które ma funkcjonować samodzielnie. Oznacza to, że wszędzie tam, gdzie organ nie dotrzyma terminu załatwienia sprawy, w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę zastosowanie miałaby konstrukcja fikcji decyzji pozytywnej.

Skąd wziął się pomysł wprowadzenia instytucji wyrażenia stanowiska przez osobę zainteresowaną, inną niż strona bądź podmiot na prawach strony?

Przygotowując projekt, braliśmy pod uwagę przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, które operowało pojęciem osoby interesowanej. Obecnie kodeks nie zna takiej konstrukcji. Powstało zatem pytanie, jak chronić interesy tych podmiotów, które nie dysponują interesem prawnym, ale z jakiś względów zainteresowane są wynikiem postępowania. Do nich można zaliczyć chociażby tzw. dalszych sąsiadów inwestycji budowlanej, którym w świetle obowiązującego prawa nie służy przymiot strony. Oni także powinni być poinformowani o projekcie przedsięwzięcia, a w konsekwencji - mieć prawo wyrażenia swojego stanowiska. Dlatego biorąc pod uwagę współczesne tendencje w rozwoju prawa administracyjnego w innych państwach (koncepcja stakeholders), zdecydowaliśmy się na zaproponowanie przepisu w następującym brzmieniu: „Zainteresowanym podmiotom niebędącym stroną ani posiadającym praw strony przysługuje na każdym etapie postępowania prawo do zajęcia na piśmie stanowiska w sprawie, które włącza się do akt sprawy”. Organ udzielałby takiej osobie zgody na przejrzenie akt sprawy, jeśli wykazałaby ona „uzasadnioną potrzebę ich przejrzenia”. Projektując stosowne przepisy, staraliśmy się wyważyć dwie wartości: potrzebę partycypacji w postępowaniu różnych podmiotów i konieczność zapewnienia sprawnego biegu postępowania, bez uszczerbku wszakże dla praw strony.

W przeciwieństwie do prawa karnego czy cywilnego w prawie administracyjnym nie ma części ogólnej normującej podstawowe zagadnienia np. sankcji administracyjnej. Czy w tym zakresie coś się zmieni?

Swego czasu przy RPO działał zespół ds. opracowania projektu ustawy - Przepisy ogóle prawa administracyjnego. W przygotowanym przez ten zespół projekcie znalazły się m. in. przepisy o sankcjach administracyjnych. Uwzględniono w nich także zasady wymierzania kar i możliwość ich miarkowania. Powstaje pytanie: czy to zagadnienie może stać się przedmiotem regulacji kodeksowej? Moim zdaniem na dalszym etapie prac nad projektem można by rozważyć włączenie do niego przepisów o nakładaniu kar administracyjnych.

RPO domagał się też wprowadzenia do k.p.a. przepisów, które przy nakładaniu kary nakazywałyby brać pod uwagę np. wielkość wyrządzonej szkody czy sytuację materialną osoby podlegającej odpowiedzialności administracyjnej.

Orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza niepokojące zjawisko automatyzmu w nakładaniu kar administracyjnych. Musimy mieć świadomość, że stopień dolegliwości wymierzonej kary administracyjnej może być wyższy niż kary nakładanej w trybie postępowania karnego. Należałoby zatem wypracować jakieś rozsądne rozwiązanie w tym względzie.

Polacy mają problemy, gdy są stroną postępowania administracyjnego. Narzekają na to, że procedurę administracyjną reguluje wiele ustaw. Może nadszedł czas, by ją zunifikować?

To trudne zadanie. Faktem jest, że presja zadań stojących przed administracją powoduje, że władza publiczna próbuje omijać regulacje kodeksowe. Mówi się nawet o operowaniu techniką by-passów. Tworzy się przepisy szczególne po to, żeby zrealizować pewne zadania. Mają więc w tym przypadku pierwszeństwo względy pragmatyczne. Niestety pozostając przy dotychczasowym schemacie proceduralnym trudno byłoby realizować takie zamierzenia, jak EURO 2012 czy budowa sieci autostrad. Moim zdaniem, nie ma szans na wypracowanie na tyle ogólnej regulacji procesowej, która znajdowałaby zastosowanie we wszystkich typach spraw. Jednocześnie widzę możliwość, a nawet potrzebę zwiększenia poziomu unifikacji systemu procedur administracyjnych.

A co z samorządowymi kolegiami odwoławczymi? Od lat znajdują się one w ogniu krytyki. Czy nie warto ich zlikwidować?

Nie jestem przekonany czy krytyka ta jest uzasadniona. Generalnie chodzi o to, że wszelkie organy odwoławcze nadużywają przyznane im kompetencje kasacyjne. Zamiarem zespołu, był powrót do zasady reformatoryjnego orzekania przez organy odwoławcze, bez przekazywania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze art. 78 konstytucji chcielibyśmy zapewnić efektywność postępowania odwoławczego, bez względu na charakter wniesionego środka zaskarżenia. Oczywiście podczas prac zespołu pojawiły się pytania o przyszłość samorządowych kolegiów odwoławczych. Wydaje się nam, że mogą one w dalszym ciągu pełnić funkcję organu odwoławczego, choć niekoniecznie we wszystkich sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego. Widzimy jednocześnie możliwość powierzenia kolegiom nowych funkcji. Na wzór rozwiązań przyjętych w Szwajcarii i Portugalii mogą one pełnić także zadania swego rodzaju centrów arbitrażowych czy ośrodków mediacji. Nad tym trzeba się poważnie zastanowić pytając o zdanie samych zainteresowanych przyszłością kolegiów.

A czy jest szansa na zlikwidowanie rozbieżności w unormowaniach k.p.a. i ordynacji podatkowej powodujących zróżnicowanie standardów ochrony?

Dostrzegamy ten problem i w naszym projekcie dążyliśmy do ujednolicenia standardów proceduralnych (tak w szczególności w przypadku przepisów o ochronie przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania), przy zachowaniu określonego, nieuniknionego - ze względu na przedmiot regulacji - zakresu rozbieżności.

Rezultatem prac zespołu jest raport zawierający projekt głębokiej nowelizacji k.p.a. bądź zastąpienia kodeksu nową ustawą. Co dalej się z nim stanie?

Raport zostanie opublikowany na stronach internetowych NSA i przekazany MAiC w celu przeprowadzenia dalszych konsultacji środowiskowych, w tym na szczeblu samorządu terytorialnego. Przewidujemy, że zakończą się one na przełomie listopada i grudnia 2015 r. Następnie po uporządkowaniu zgromadzonego materiału odbędą się jeszcze dwa, może trzy posiedzenia zespołu, który odniesie się do zgłoszonych uwag i spostrzeżeń. Po zajęciu przez nas stanowiska, projekt zostanie poddany ocenie właściwych służb legislacyjnych. O jego dalszym losie zdecydują już politycy.

Największy sukces, jeżeli chodzi o prace zespołu?

Udało nam się stworzyć spójną koncepcję, a w pracach, w których uczestniczy kilkanaście osób, nie jest to bynajmniej proste zadanie. Jeżeli chodzi o proponowane rozwiązania, to za najbardziej znaczące uznałbym projekty dotyczące: trybu uproszczonego załatwiania spraw, umowy administracyjnej, decyzji generalnej, postępowania w sprawach masowych, nowej formuły trybu odwoławczego, zasad działania organów kolegialnych i wyłączenia urzędników od udziału w postępowaniu oraz form partycypacji w postępowaniu różnych podmiotów. Wszystkie proponowane rozwiązania zmierzają do zmniejszenia stopnia formalizmu procesowego i uczynienia procedury administracyjnej bardziej przyjazną i mniej uciążliwą dla jednostki. Chodziło nam również o to, aby wprowadzić rozwiązania w zasadniczy sposób obniżające koszty postępowania (przerzucane w ostatecznym rachunku na barki podatnika) i zmniejszające ryzyko przeniesienia sporu na drogę postępowania sądowego.