Subskrybuj nas na Youtube
Kwestia rozumienia pojęcia „strony” lub „uczestnika” postępowania wymaga rozważenia, co jest interesem zasługującym na ochronę prawną, a co nie. Tym samym wpisuje się w dyskusję na temat rozwiązań systemowych, i to zarówno w zakresie brzmienia przepisów, jak i praktyki ich stosowania.
Profesor Ewa Łętowska w artykule na temat reformy procedury administracyjnej („Dobry początek to za mało”, Prawnik z 14 sierpnia 2015 r.) wskazała kilka istotnych kwestii i jednocześnie kierunków myślenia nad wspomnianą reformą. W szczególności pochyliła się nad problemem rozumienia „strony” w postępowaniu administracyjnym, w świetle art. 28 k.p.a. Kontynuując i rozszerzając ten wątek, chcę poczynić kilka uwag.
Nie tylko k.p.a.
Poza art. 28 k.p.a. istnieją też, nie mniej dyskusyjne, odmiany definicji „strony”, mające zastosowanie w prawie administracyjnym. Przykładowo, prawo budowlane (art. 28 ust. 2) przewiduje, węziej niż k.p.a., że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dodatkowym ograniczeniem jest wyłączenie stosowania w tym postępowaniu art. 31 k.p.a. o udziale organizacji społecznych. Te ograniczenia i wyłączenia nie działają tylko w sytuacji, w której dane postępowanie podpada pod obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa, wynikający z osobnej ustawy.
Na tle tego przepisu (art. 28 ust. 2 Pr.bud.), tak samo jak w odniesieniu do stosowania art. 28 k.p.a., także można postawić sporo pytań. Choćby z podwórka spółdzielczego: uprawnieni z praw spółdzielczych własnościowych nie mają nic do gadania (nie są stroną), jeśli chodzi o postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę obiektu oddziałującego na nieruchomość, na której usytuowany jest lokal do którego przysługuje im prawo spółdzielcze. Mogą jedynie apelować do spółdzielni lub do sąsiadów, którym przysługuje prawo własności lokalu, o podjęcie działań jako strona.
Lata temu, kiedy przygotowywałam monografię dotyczącą umów o pośrednictwo w obrocie nieruchomościami i z tego tytułu towarzyszyłam pośrednikom nieruchomościowym w ich pracy, spotykałam się z bulwersującą mnie wtedy (i teraz) informacją serwowaną klientom. Gdy ci ostatni pytali: „Czym się różni spółdzielcze prawo własnościowe od odrębnej własności lokalu?”, pośrednicy odpowiadali: „Praktycznie niczym”. Jako obserwator nie mogłam ingerować w zachowanie obserwowanych. Dopiero po zakończonych badaniach wdałam się w dyskusję na temat tego, że te dwa prawa różnią się i to mocno. A spektakularnym tego przykładem jest właśnie wspomniany art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który nie zalicza uprawnionych z własnościowego prawa spółdzielczego, do stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Załóżmy, że mieszkają obok siebie Jaś i Grześ. Jeden jest właścicielem lokalu, a drugiemu przysługuje do lokalu prawo własnościowe spółdzielcze. Wszczęte zostaje postępowanie o pozwolenie na budowę dla planowanej naprzeciwko ich okien inwestycji. Oddziałuje ona na nieruchomość z budynkiem, w którym mieszkają. Pierwszy będzie stroną tego postępowania, a drugi nie. Pytanie, jakie to ma uzasadnienie z punktu widzenia obiektywnie rozumianych życiowych interesów tych dwóch osób?
Z rozmysłem użyłam zwrotu „życiowych interesów”, a nie „prawnych interesów” czy „faktycznych interesów”. Zrobiłam to, ponieważ podzielam wątpliwości prof. Łętowskiej odnośnie do praktykowanej w orzecznictwie linii, wzdłuż której ustawiono granicę między nimi.
Nie chodzi o jeden przepis
Rozumienie przymiotu „strony” to nie tylko problem procedury administracyjnej. Ten sam problem pojawia się w procedurze cywilnej. Profesor Ewa Łętowska w cytowanym artykule napisała, ilustrując problemy z odróżnieniem interesów prawnych i faktycznych, o sytuacji uznawania lub nieuznawania za stronę osób w taki czy inny sposób związanych z nieruchomością, której dotyczy postępowanie administracyjne. Miałam kiedyś do czynienia z podobną kontrowersją, ale na tle art. 510 par. 1 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem zainteresowanym w sprawie jest każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania i jeśli weźmie udział w postępowaniu, staje się jego uczestnikiem.
Dyskusja odnosiła się do tego, czy najemca lokalu jest „zainteresowanym w sprawie” o zniesienie współwłasności nieruchomości między gminą i prywatnymi podmiotami. Jego interes w dokonaniu podziału w określony sposób przejawiał się w tym, że gdyby gmina uzyskała, w wyniku podziału, lokal, w którym mieszkał, mógłby go, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wykupić na preferencyjnych warunkach, ponieważ spełniał odpowiednie wymagania.
Załóżmy, że mieszkają obok siebie Jaś i Grześ. Jeden jest właścicielem lokalu, a drugiemu przysługuje do lokalu prawo własnościowe spółdzielcze. Wszczęte zostaje postępowanie o pozwolenie na budowę dla planowanej naprzeciwko ich okien inwestycji. Pierwszy będzie stroną tego postępowania, a drugi nie. Pytanie, jakie to ma uzasadnienie z punktu widzenia obiektywnie rozumianych życiowych interesów tych dwóch osób?
Piszę o tym, ponieważ ten przepis, z zakresu procedury cywilnej, należy do grupy „przepisów o stronach” i uwagi dotyczące stron według k.p.a. i innych przepisów administracyjnych, można w pewnym zakresie odnieść także do niego.
Kwestia rozumienia pojęcia „strony” lub „uczestnika” postępowania, czy to administracyjnego czy cywilnego, wymaga rozważenia, co jest interesem zasługującym na ochronę prawną, a co nie. Tym samym wpisuje się w dyskusję na temat rozwiązań systemowych, i to zarówno w zakresie brzmienia przepisów, jak i praktyki ich stosowania.
Dyskusja zamiast zmian
Zgadzam się z tezą prof. Łętowskiej, że dyskusja o zmianie prawa bywa wartościowsza niż dokonanie tej zmiany. I że taka dyskusja pozwala przyjrzeć się sytuacyjno-społecznym możliwościom realizacyjnym zmiany prawa.
Tego mi brakuje w przypadku zmian kodeksu postępowania cywilnego. Moim zdaniem w trakcie ich dokonywania, brakuje przeprowadzenia symulacji działania danego rozwiązania prawnego. Taka symulacja polega na wyobrażeniu sobie przebiegu postępowania, z uwzględnieniem planowanej zmiany przepisu. Sztandarowym przykładem jest zmiana art. 207 k.p.c. w ramach tzw. majowej nowelizacji k.p.c., która weszła w życie 3 maja 2012 r. Innym barwnym przykładem jest wprowadzenie elektronicznego protokołu łączonego z nagrywaniem rozpraw.
W pierwszym przypadku nikt nie zbadał, czy, po pierwsze, dotychczasowe przepisy nie wystarczą do realizacji celu przyświecającego zmianie (o ile będą stosowane); po drugie, czy przepis wpasuje się w wypracowane sposoby prowadzenia postępowań przez sędziów; po trzecie czy nie ma ryzyka podejmowania skutecznych prób obchodzenia nowej regulacji przez strony i pełnomocników (ryzyko takie zmaterializowało się i ośmiesza autorytet prawa, na salach sądowych).
W przypadku planowania regulacji elektronicznego protokołu też zabrakło symulacji. Gdyby została przeprowadzona, natychmiast zauważono by, że posługiwanie się plikami audio w miejsce dokumentów papierowych, w niezwykle wysokim stopniu pochłania czas i utrudnia pracę nad aktami spraw. Wystarczyłoby zapytać absolwenta dowolnego kierunku studiów, jak się pracuje na nagrywanych wykładach i ile czasu to zajmuje, by je ponownie odsłuchać.
Inną wartością „dyskusji zamiast zmiany”, na którą zwraca uwagę prof. Łętowska, jest możliwość zobaczenia, że „w ogóle można inaczej”. To, jaką to jest wartością, doceniłam, kiedy studiowałam w Amercian School of Law i omawialiśmy regulacje dotyczące nieruchomości w prawach USA. Zderzenie się czegoś, czego wyuczyliśmy się na studiach jako kanonu, z rozwiązaniem tej samej kwestii w zupełnie inny sposób – nie lepszy czy gorszy, tylko diametralnie inny – przewietrzało głowy i pozwalało trzymać umysł otwartym intelektualnie, co jest koniecznością w zawodzie (dobrego) prawnika.
Efektywność a formalizm
Zgodnie z tezą prof. Łętowskiej, efektywność ochrony sądowej legitymizuje postępowania administracyjne, decyzje, wyroki i wykracza poza formalną zgodność z prawem. Chodzi m.in. o niepozbywanie się spraw pod byle pretekstem, bez ich merytorycznego rozstrzygnięcia. Pani profesor zwraca uwagę, że wąskie rozumienie „interesu prawnego” i szerokie rozumienie „interesu faktycznego” w konsekwencji prowadzi do ograniczenia kręgu stron postępowania. Jednocześnie wskazuje, że można rozumieć pragmatycznie motywowaną niechęć organów administracji i sądów administracyjnych do udziału większej liczby podmiotów, o rozbieżnych interesach, w postępowaniu, bo to utrudnia, a niekiedy uniemożliwia sprawne prowadzenie postępowania.
Zgodzę się z tym, o ile rozumiemy to w następujący sposób: efektywność ochrony prawnej nie ma absolutnego pierwszeństwa przed formalizmem, który, jak pani profesor podkreśla, też jest konieczny. Stosunek między efektywnością, a formalizmem powinien wyrażać się w słowie „proporcjonalność”. Użycie tego słowa nie jest moim pomysłem, prof. Łętowska od wielu lat propaguje ideę proporcjonalności w regulowaniu i stosowaniu prawa. Cenię to słowo, ponieważ używając go unika się udogmatowienia, usztywnienia pewnych relacji czy rozwiązań. Proporcjonalność zapewnia elastyczność, choć problemem może być to, że nie każdy potrafi korzystać z jej dobrodziejstw.
Załóżmy, że mieszkają obok siebie Jaś i Grześ. Jeden jest właścicielem lokalu, a drugiemu przysługuje do lokalu prawo własnościowe spółdzielcze. Wszczęte zostaje postępowanie o pozwolenie na budowę dla planowanej naprzeciwko ich okien inwestycji. Pierwszy będzie stroną tego postępowania, a drugi nie. Pytanie, jakie to ma uzasadnienie z punktu widzenia obiektywnie rozumianych życiowych interesów tych dwóch osób?
Stosunek między efektywnością a formalizmem powinien wyrażać się w słowie „proporcjonalność”. Cenię to słowo, ponieważ używając go, unika się usztywnienia pewnych relacji czy rozwiązań
Jest istotny powód, dla którego ochrona prawna nie ma pierwszeństwa przed formalizmem. Otóż pewien poziom formalizmu jest konieczny właśnie dla gwarantowania różnych aspektów ochrony prawnej. Zarówno sformalizowanie, jak i odformalizowanie procedur może stanowić środki gwarantujące ochronę prawną, więc stosunek między formalizmem i niesformalizowaniem procedur powinien także z tego powodu wyrażać się w słowie „proporcjonalność”.
W kontekście brzmienia i dokonywanej przez sądy wykładni art. 28 k.p.a., można zadać sobie pytanie, czy jeśli przepis jest sformułowany źle, z punktu widzenia wyważania różnych wartości, to rozstrzygający sędzia może „coś” z tym zrobić. Nie wiem, jak sędziowie administratywiści, ale sędziowie cywiliści twierdzą, że w większości wypadków tak, a co więcej twierdzą, że taka jest ich rola.
W ramach przeprowadzonego przeze mnie projektu badawczego, dotyczącego kompetencji sędziego cywilisty do podejmowania decyzji, w wywiadach z sędziami zapytałam ich m.in. o to, co się dzieje, gdy treść przepisu rozmija się z poczuciem sprawiedliwości. To, co powiedzieli, na pewno zainteresuje każdego, kto w najbliższym czasie wybiera się do sądu lub już ma tam sprawę. Przytaczam dziewięć wypowiedzi.
● „Ja nie mam z tym problemu. Zawsze jest możliwość skorzystania z zasad współżycia społecznego i da się wybrnąć z tej sytuacji”. (SSO)
● „Zależnie od tego, co jest sprawiedliwe, stosuje się taką interpretację, albo inną. Jest wentyl bezpieczeństwa w postaci zasad współżycia społecznego, jakby co”. (SSR)
● „Wykładnia zbliża jedno do drugiego. Na tym polega sztuka orzekania, żeby nie było tej kolizji. Rozwiązanie musi płynąć z wewnętrznego przekonania. Zgodnie z przepisami i regułami wykładni. Różne są metody: prawo unijne, wykładnia konstytucyjna”. (SSO)
● „Jako sędzia pierwszoinstancyjny nie mam takiego problemu. Muszę się kierować sprawiedliwością, taką szeroko rozumianą. Zresztą w ten sposób postępuje Sąd Najwyższy. Najpierw analizuje problem, a potem wybiera do tego przepisy, które pasują. Żeby uratować tę koncepcję, którą uważa za trafną. Nasza apelacja w ten sam sposób funkcjonuje. Taki problem dla mnie nie istnieje: że jakieś formuły istnieją. Może to jest problem sędziów rejonowych, jak zaczynają, że mają nabożny stosunek do przepisów. Dopóki się nie okaże, że te przepisy mają dużo głębsze znaczenie. I że to nie jest od punktu do punktu, tylko trzeba szerzej spojrzeć. Zwłaszcza w cywilnym to jest charakterystyczne”. (SSO)
● „Nie, nigdy tak nie mam. Wręcz przeciwnie, tyle lat pracuję i mogę powiedzieć, że ta sprawiedliwość prawa jest wielka i właściwie mnie zadziwia. Problem polega na tym, że jest konieczne nabycie umiejętności interpretacji norm tzw. systemowej. Widzenia norm w systemie prawa. Jeśli jej się nie stosuje, problem tu nie tkwi w prawie, tylko w kwalifikacjach, a właściwie w ich braku”. (SSO)
● „Sędzia powinien umieć tak zinterpretować przepis, żeby tej rozbieżności nie było i żeby rozstrzygnięcie było sprawiedliwe. Jest klauzula zasad współżycia społecznego. Trzeba ją ostrożnie stosować, ale pozwala, w pewnych ewidentnych sytuacjach, kiedy wyrok jest problematyczny, wydać go zgodnie z poczuciem sprawiedliwości. (...) Wykładnia też nie może być contra legem, bo to byłaby dowolność, a nie swoboda. Ale po to jest to uznanie sędziowskie. Z doświadczenia wiem, że jeśli w sposób racjonalny przedstawiam swój tok myślenia i przesłanki, jakimi się kierowałem, to z reguły takie wyroki się utrzymują. Nawet jeśli dany przepis można było trochę inaczej zinterpretować w danych warunkach, to – jeśli wyrok odpowiada prawu, a rozstrzygnięcie jest słuszne, co widać z całokształtu okoliczności sprawy, to takie wyroki się ostają”. (SSR)
● „Czasem się zdarza, ale nie tyle... To znaczy inaczej. Mnie się rzadko zdarza, żeby przepisy nie pozwalały, bo ja z reguły tak staram się ten stan faktyczny przedstawić (ująć) by jednak wydać sprawiedliwy wyrok. Ale czasem mam taki materiał osobowy, że muszę orzec inaczej, choć widzę, że coś jest nie tak i wynika to z nieporadności strony w dowodzeniu”. (SSO)
● „Nie wydam wyroku sprzecznego z sumieniem. Nie wszystkie przepisy są tak samo interpretowane, nawet w Sądzie Najwyższym, więc mam swobodę. Jak trzeba, można skorzystać z klauzul generalnych. Ale w sumie rzadko trzeba”. (SSR)
● „Nie ma możliwości, żeby nie wybrnąć z tego dylematu. Zawsze znajdę takie zastosowanie, żeby było sprawiedliwie”. (SSR)
Sędziowie, z którymi rozmawiałam, tak widzą rolę sędziego i tak chcą działać i być postrzegani. Co to znaczy dla dyskusji o przepisach zawierających definicje „strony” lub „uczestnika”, czy to z zakresu procedury administracyjnej czy cywilnej? Znaczy to, moim zdaniem, że cała nadzieja w takich sędziach, jak ci, z którymi rozmawiałam. A w międzyczasie niech dyskusja, na temat zmiany trwa, a zmiana niech się dokona, kiedy dyskusja przyniesie rezultaty i „przesymulowane” rozwiązania prawne.