Utrzymująca się stosunkowo wysoka statystyka przegrywanych przez Polskę przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka spraw dotyczących przewlekłości postępowania – pomimo zmiany ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. nr 179, poz. 1843 ze zm.) – nasuwa pytanie, gdzie tak naprawdę leży problem.
Reklama

To nie kwestia statystyk

Przewlekłość stała się synonimem kiepskiej kondycji wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Z badań CBOS przeprowadzonych w 2013 r. wynika, że podstawowym zarzutem pod adresem wymiaru sprawiedliwości jest nadmierna długość postępowań. Co istotne, wszelkie międzynarodowe statystyki przeczą tej łatce. Według danych European Justice Scorebord 2016 pod kątem szybkości rozpoznawania spraw cywilnych i gospodarczych Polska znajdowała się na 12. miejscu wśród państw UE, a spraw karnych – na 9. miejscu. Wydawałoby się, że sytuacja nie jest wcale taka tragiczna.
Dlaczego zatem jest tak źle, skoro jest tak dobrze? Wynika to stąd, że problem przewlekłości postępowania według zasad prezentowanych od kilkudziesięciu lat w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie sprowadza się jedynie do ogólnych statystyk. Trybunał ocenia długość postępowania w konkretnej sprawie wobec strony.

Reklama
Nadmiernie długotrwałe postępowania sądowe mają miejsce nawet w tych krajach, gdzie systemy wymiaru sprawiedliwości są najsprawniejsze, tylko że od Polski różni je gruntowna znajomość orzecznictwa strasburskiego, które pozwala na uniknięcie tak wielu przegranych przed ETPC.
W Polsce wprowadzenie ustawy o skardze miało być m.in. skutecznym środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a tym samym przełożyć się na ograniczenie napływu spraw „przewlekłościowych” do Strasburga. Czas pokazał, że ani wprowadzenie 15 lat temu ustawy, ani wydanie głośnego wyroku pilotażowego z 7 lipca 2015 r. (Rutkowski i inni przeciwko Polsce skargi nr 72287/10, 13927/11, 46187/11) nie wpłynęło na zmianę podejścia sądów krajowych do problemu. W naszym kraju sądy w dalszym ciągu uznają skargę na przewlekłość jedynie jako środek nadzorczy, a kwestie kompensacyjne w ich orzecznictwie pozostają daleko w tyle od sposobu liczenia kwot za przewlekłość zaprezentowanego przez ETPC.
Tymczasem, jak pokazuje najświeższy wyrok trybunału z 16 maja 2019 r. w sprawie Ziaja przeciwko Polsce, zarzuty wobec orzeczeń wydawanych przez polskie sądy są dokładnie takie same jak te sprzed lat. W dalszym ciągu chodzi o zbyt niskie rekompensaty, fragmentaryczne spojrzenie na sprawę i nadmierny formalizm, który cechuje orzecznictwo sądów Europy Wschodniej nie tylko w sprawach przewlekłościowych.
Przy formalizmie należy się zatrzymać nieco dłużej, gdyż był on największym winowajcą przegranego przed ETPC wyroku z 16 maja 2019 r. W polskiej praktyce sądowej z nieznanych przyczyn wciąż pokutuje przekonanie, że dla formalnej dopuszczalności skargi wymagane jest dokładne określenie zarzutów (wskazanie konkretnych czynności procesowych, których sąd nie podjął lub dokonał wadliwie, powodując w ten sposób nieuzasadnioną zwłokę w postępowaniu). Skarga bez tego rodzaju zarzutów jest odrzucana, co – wbrew standardowi strasburskiemu – czyni ją w praktyce niedostępną. Wymagań takich stawiać nie można. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o skardze, skarżący powinien jedynie „żądać stwierdzenia przewlekłości” postępowania w sprawie, której skarga dotyczy, oraz „przytoczyć okoliczności uzasadniające to żądanie”. W przepisie nie ma mowy o wskazywaniu konkretnych czynności.
Na marginesie należy dodać, że przepis ten odnosi się także do podmiotów profesjonalnych (obrońcy lub pełnomocnika). Uregulowanie w ustawie o skardze kwestii wymogów formalnych skargi jako środka zaskarżenia oznacza, że jeśli wniesiono ją w postępowaniu karnym, od wnoszącego ją oskarżyciela publicznego, obrońcy lub pełnomocnika również nie wolno wymagać, aby zawierała wskazanie zarzutów stawianych postępowaniu (art. 427 par. 2 k.p.k. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o skardze). Podmiotowi nieprofesjonalnemu takiego wymogu stawiać nie wolno tym bardziej, albowiem nieprofesjonalista wnoszący zażalenie w sprawie karnej zobowiązany jest jedynie wskazać zaskarżone rozstrzygnięcie lub ustalenie, a także podać, czego się domaga (art. 427 par. 1 k.p.k.). Tytułem uzupełnienia warto nadmienić, że stosownie do art. 394 par. 3 k.p.c. zażalenie powinno czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma procesowego oraz zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia i wniosek o jego zmianę lub uchylenie, jak również zwięzłe uzasadnienie zażalenia z podaniem w miarę potrzeby nowych faktów i dowodów. I w tym przepisie nie ma wzmianki o „zarzutach”.

Wyrok pilotażowy nie zrobił wrażenia

Niezwykle zastanawiające jest jednak to, że sądy zaczęły częściej zasądzać wyższe kwoty przy stwierdzonych przewlekłościach postępowania. Fakt ten powinien napawać optymizmem, gdyż oznaczałoby to, że dostosowaliśmy orzecznictwo do ugruntowanego od kilkudziesięciu lat standardu ETPC. Niestety tak nie jest.
W wydawanych orzeczeniach wskutek skarg na przewlekłość utrzymuje się tendencja badania skarg jedynie pod kątem bezczynności sędziego, prokuratora czy komornika. Przyczyn determinujących przewlekłość jest sporo, a związane są one nie tylko z działaniem lub brakiem działania danego sędziego w sprawie. Do kluczowych należą problemy z opiniami biegłych, uchylanie orzeczeń do ponownego rozpoznania, niespecjalnie sprawna koncentracja materiału dowodowego (często wynikająca z obawy przed uchyleniem sprawy do ponownego rozpoznania), doręczenia, nierównomierne obciążenie sprawami i w ogóle nienajlepszy stan organizacji sądownictwa.
Bezczynność jest oczywiście przesłanką wpływającą na nadmierną długość postępowania, ale nie jedyną. Koncentrowanie się tylko na okresach bezczynności ponownie prowadzi do fragmentarycznej oceny sprawności postępowania, co w rezultacie skutkuje zasądzaniem zbyt niskich kwot za stwierdzoną przewlekłość.
Przyjmowane w praktyce założenie, że skarga jest środkiem „doraźnej interwencji”, ma w dalszym ciągu kluczowy wpływ na kierunki celowościowej interpretacji ustawy. Założenie to podkreśla w zasadzie wyłącznie ten aspekt przeciwdziałania przewlekłości postępowania, który za podstawową funkcję postępowania wywołanego skargą uważa „wymuszenie” nadania sprawie odpowiedniego biegu. Na ostatnim miejscu pozostaje miernik odnoszący się do stosownej finansowej rekompensaty, co przede wszystkim podkreśla ETPC. Sąd Najwyższy dopiero w uchwale z 28 marca 2013 r. (sygn. akt III SPZP 1/13) zwrócił uwagę na ten problem, wskazując m.in., że funkcja prewencyjna nie ma prymatu nad funkcją kompensacyjno-represyjną skargi. Uchwała ta w praktyce nie zrobiła większego wrażenia, tak samo jak wyrok pilotażowy ETPC z 7 lipca 2015 r. w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce. Można pokusić się o stwierdzenie, że wyrok pilotażowy i zmiana ustawy w jego konsekwencji spowodowały, że orzecznictwo jeszcze bardziej restrykcyjnie uznaje skargę na przewlekłość jako środek nadzorczy i jest ona najczęściej stwierdzana w sprawach, które trwają kilka lub kilkanaście miesięcy. Obowiązek zasądzenia kwoty 2 tys. zł każdorazowo przy stwierdzeniu przewlekłości postępowania sprawił, że w ubiegłym roku Skarb Państwa wydatkował najwyższą kwotę zasądzaną z tytułu przewlekłości przez polskie sądy od początku istnienia ustawy. Rekord ten niestety nie wpłynął na ograniczenie liczby skarg wnoszonych do trybunału w Strasburgu. Wniosek jest w tym wypadku tylko jeden, standard orzeczniczy w Polsce w dalszym ciągu nie spełnia swej funkcji bycia środkiem odwoławczym przewidzianym w art. 13 konwencji.

Minimum 500 zł za rok

Ugruntowana praktyka orzecznicza ETPC, podkreślona zwłaszcza w wyroku pilotażowym, wskazuje, że trybunał byłby skłonny uznać za wystarczające przyznanie na poziomie krajowym rekompensaty równej jednej trzeciej tego, co sam by przyznał w danej sprawie. Standardowo trybunał liczy od 700 do 1000 euro za każdy rok postępowania. W związku z tym polski sąd, stwierdzając przewlekłość, powinien pomnożyć wskazaną powyżej kwotę przez każdy rok trwania postępowania, a następnie wyliczyć 35–50 proc. jej wartości i tyle zasądzić za przewlekłość postępowania na poziomie krajowym. W oparciu o ten licznik ustawodawca znowelizował art. 12 ust. 4 ustawy o skardze, wprowadzając minimalną ryczałtową rekompensatę za każdy rok postępowania, którego przewlekłość stwierdzono. Zgodnie z nowelizacją ustawowe minimum wynosi 500 zł. Odniesienie rekompensaty do trwania postępowania jako całości wiąże się z jej ryczałtowym charakterem. Kwota 500 zł ma charakter bezwzględnie minimalny, tzn. należy ją zasądzić nawet w sprawie, która kumulatywnie jest skomplikowana, ale jej rozstrzygnięcie nie ma szczególnego znaczenia dla skarżącego, który w zawiniony sposób przyczynił się do powstania przewlekłości – jeśli tylko nie została rozstrzygnięta w rozsądnym terminie. We wszystkich innych sprawach kwota ta powinna być zdecydowanie wyższa. Myśl tę wyraża zdanie drugie komentowanego przepisu. Zgodnie z nim sąd może przyznać sumę wyższą niż 500 zł za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania.
Co ważne, ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zwrotu wskazującego, że zasądzenie powyżej ustawowego minimum następuje „tylko”, ,,wyłącznie’’ lub ,,jedynie’’ w okolicznościach wskazanych w zdaniu drugim art. 12 ust. 4. Jest też skorelowane z wykładnią systemową zewnętrzną, zgodnie z którą skarga jest elementem strasburskiego systemu ochrony praw człowieka (wstępnym filtrem chroniącym ETPC przed zalewem skarg, a Polskę przed odpowiedzialnością międzynarodową). Pamiętać też należy, że z uwagi na treść nowo wprowadzonego do ustawy art. 1 ust. 3 (obowiązek przestrzegania standardów strasburskich) sądy zobowiązane są przyznawać kwoty większe niż 500 zł za rok postępowania, także w okolicznościach niewskazanych wprost w art. 12 ust. 4 zd. 3, jeśli taki jest standard konwencyjny.
Celem nowelizacji było wykonanie wyroku pilotażowego. Praktyka orzecznicza sądów wskazuje jednak, że skarga nie stała się ani skutecznym środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 13 konwencji, ani też środkiem służącym zrekompensowaniu obywatelowi nadmiernej długości postępowania, tylko kolejnym środkiem nadzorczym, który w efekcie prowadzi do wypaczenia celu powstania tych przepisów.
Skarga stała się kolejnym środkiem nadzorczym, który w efekcie prowadzi do wypaczenia celu, dla którego powstały przepisy