Z punktu widzenia kuchni legislacyjnej najważniejsze są chyba ustawy pilne. Gdyby były jak szybkowar, to jeszcze pół biedy, ale często są skróceniem ścieżki legislacyjnej bez oprawy termicznej. Jak można być zdrowym po czymś takim?
Hurtownia kojarzy się ze zbiorem produktów, niekoniecznie tej samej kategorii, pewną grupą materiałów, która powinna masowo, czyli w jak największej ilości i szybko, zostać upłynniona. Temu poświęcony był ostatni mój felieton (DGP nr 206, 24 października 2017 r.). Niektórzy uważają, że był on dosyć ostry (gdyby państwo wiedzieli, jak go w ostatniej chwili złagodziłem!); że użyłem określeń „głupi przepis”, zamiast subtelnych „przepis rodzi wątpliwości”, „przepis niejasny”, „wątpliwy”. Jak mogłem zawoalować swą wypowiedź, gdy woalką zasłaniają się projektodawcy przepisów? Dlaczego to ja mam być delikatny, gdy po drugiej stronie „sporu” używa się bez jakichkolwiek oporów podstępu i ciężkiego oręża?
Projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu wprowadzenia uproszczeń dla przedsiębiorców w prawie podatkowym i gospodarczym, do którego się odnosiłem, był firmowany przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Rozwoju, ponoć w uzgodnieniu m.in. z podsekretarzem stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Łukaszem Piebiakiem. Tak wyraźnie zostało to napisane w uzasadnieniu projektu na stronach RCL. Jakież więc było moje zdziwienie, gdy potwierdziło się, że ów „garnitur dla spółek z o.o.”, w którym, jak stwierdziłem, „nie chciałem chodzić”, okazał się dziurawy nie tylko dla mnie (patrz tekst Patryka Słowika, DGP nr 219). Na wady projektu, które sygnalizowałem, wskazał nie kto inny niż Ministerstwo Sprawiedliwości! Dotyczy to tak kluczowych kwestii, jak uregulowanie problemu potwierdzenia czynności prawnych fałszywego organu w kodeksie spółek handlowych, a nie kompleksowego uczynienia tego w kodeksie cywilnym, czy problemu rezygnacji z pełnionej funkcji w spółkach kapitałowych. Jakże mądre okazują się w związku z tym słowa ministra Piebiaka: „Wysoki poziom argumentacji Sądu Najwyższego, jakim cechują się jego orzeczenia, oraz autorytet, jakim Sąd Najwyższy cieszy się w środowisku prawniczym, powodują, że poglądy wypowiedziane w orzecznictwie tego sądu stają się obowiązującą, powszechnie akceptowaną wykładnią przepisów”. Co w konsekwencji nie może oznaczać, że ustawodawca będzie zmieniał kodeksy pod wpływem uchwał i wyroków, bo ustawy stałyby się wówczas zbyt kazuistyczne. Ważne to słowa. Nasuwa się chyba wniosek: Ministerstwo Rozwoju, „ręce precz” od prawa prywatnego!
Reklama
Ale dzisiaj nie o hurtowni, tylko o kuchni, właściwie kuchennym prawie, z którym wiążą się niebezpieczeństwa, na które musimy uważać. Chodzi o prawo przygotowywane czasem trochę w ukryciu, bez zwyczajnego wykorzystania pełnych procedur. Kuchennymi drzwiami.
Jak twierdzi H. Jackson Brown Jr. w swoim „Małym podręczniku życia”, do konia i restauracji nie podchodzi się od tyłu. Pozwolę sobie się z tym nie zgodzić. Z racji mojej miłości do koni często podchodzę do nich od tyłu i nic złego się w związku z tym nie stało. Ale z restauracjami co do zasady postępować należy inaczej. Pewnego razu zajrzałem przypadkowo na zaplecze chińskiej restauracji w Holandii i od tego czasu przez 15 lat nie próbowałem „chińszczyzny”.

Reklama
Z Sejmem i jego zapleczem ustawodawczym chyba jest podobnie. Jeśli jako prawnik chcesz mieć duży komfort, nie próbuj interesować się zapleczem tej „restauracji”. Zachęcony przez konie, które pozwalają mi się zachodzić od tyłu, postanowiłem jednak przyjrzeć się zapleczu przygotowywania ustaw. Nie będę tu zastępował specjalistów od prawa konstytucyjnego, bo gdzież mi do nich, ale chciałbym z mojego punktu widzenia zaprezentować państwu próbę wykorzystania kuchennego prawa. Złamię więc kolejną zasadę H. Jacksona Browna Jr., aby nigdy nie przyglądać się produkcji parówek lub kiełbas. Chcę to uczynić z prostego powodu, otóż ostatnio zamiast wysokiej jakości produktów otrzymujemy prawniczy salceson.
Zasady tworzenia prawa mają swoje źródło przede wszystkim w Regulaminie Sejmu RP, tj. uchwale Sejmu RP z 30 lipca 1992 r. Oczywiście uzupełniają te reguły inne akty, jak choćby „Zasady techniki prawodawczej” uregulowane w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r., ale już nie w kontekście procedowania legislacyjnego, lecz samej techniki prawodawczej.
Koncentrując się na uchwalaniu przepisów, na plan pierwszy wysuwa się rozdział I działu II Regulaminu Sejmu pt. „Postępowanie z projektami ustaw i uchwał”.
Nie będę opisywał wszystkich reguł obowiązujących przy postępowaniu legislacyjnym, bo ani to miejsce (a właściwie jego brak), ani potrzeba. Proszę uwierzyć na słowo, że proces ten (dzięki temu, że nie jest krótki) daje jakąś (choć nie 100–proc.) gwarancję minimum jakości prawa na samym końcu tej zwykłej ścieżki legislacyjnej. Ale w dziale II „Postępowanie w Sejmie” znajdujemy inne postępowania szczególne, jak choćby art. 71–80 „Postępowanie z pilnymi projektami ustaw”.
Z punktu widzenia kuchni legislacyjnej najważniejsze są chyba ustawy pilne, bo one mogą stanowić niebezpieczeństwo. Gdyby ustawy pilne były jak szybkowar, to jeszcze pół biedy. Ale ustawy pilne są często skróceniem ścieżki legislacyjnej bez oprawy termicznej. Jak można być zdrowym po czymś takim?
Zgodnie z odnoszącym się do ustaw pilnych art. 71 Regulaminu inicjatywę legislacyjną posiada Rada Ministrów. W stosunku do takich projektów Marszałek Sejmu zarządza drukowanie tych pilnych niezwłocznie po ich otrzymaniu, a w uzasadnionych przypadkach doręczenie może być nawet zastąpione podaniem do wiadomości, że druki są wyłożone do odbioru w Kancelarii Sejmu. Zwykłe ustawy rozpatrywane są w trzech czytaniach, a te pilne niby w trzech, ale jakby dwóch. Pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu Sejmu lub komisji, bez zachowania zasady, że może się ono odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu. Tu zaczyna się grzebanie psa, to znaczy możliwość czytania na posiedzeniu komisji. Termin przedstawienia sprawozdania nie może być dłuższy niż 30 dni. Natomiast drugie czytanie projektu obejmuje nie czytanie, lecz przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o podjęciu ustawy i (Bogu dzięki!) przeprowadzenie debaty i zgłaszanie poprawek. Trzecie czytanie nie jest w sensie ścisłym czytaniem – obowiązuje szczególny tryb art. 47–49 regulaminu. Na koniec w trybie pilnym marszałek przesyła ustawę pilną niezwłocznie, nie później niż w ciągu trzech dni od uchwalenia przez Sejm, marszałkowi Senatu i prezydentowi.
Mając taką „szybką ścieżkę”, po co wykorzystywać art. 32–70 regulaminu, które określają zwykłe procedowanie? Przed nagminnym stosowaniem szybkiej ścieżki przestrzegam, bo może się tworzyć w ten sposób kuchenne prawo.
Nie można w tym kontekście pominąć innego problemu, może nie kuchennego, ale ważnego, tj. zmian dotyczących kodeksów. To też wiąże się z dewaluacją prawa, m.in. handlowego.
Rozdział 4 (art. 87–95) „Postępowanie z projektami kodeksów” ustala zasady z nimi związane. No a tu obowiązują wręcz odwrotne reguły niż przy pilnych ustawach. Ustawodawca zakłada spokój i rozsądek. Mianowicie do takich projektów stosuje się zwykłe zasady postępowania (art. 32–70), a nie żadne pilne. Pierwsze czytanie projektu kodeksu może się odbyć nie wcześniej niż 30. dnia od doręczenia posłom druku projektu, a projektu zmian kodeksu 14. dnia od doręczenia posłom druku. Drugie natomiast nie wcześniej niż 14. dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji nadzwyczajnej. Z przepisów dotyczących postępowania z projektami kodeksów (i ich zmian) wynika, że do rozpatrzenia ich można powołać komisję nadzwyczajną. Analizując jednak przepisy rozdziału 4 w kontekście komisji nadzwyczajnej, możemy przyjąć, że ze względu na to, iż większość przepisów jest jej poświęcona, uznać należy powołanie komisji (mimo że z przepisów wynika, że komisję „można powołać”) za zasadę. Ale czy tak jest w praktyce przy zmianie kodeksów? Warto więc się przyglądać np. wprowadzaniu prostej spółki akcyjnej (PSA), jeżeli zwycięży koncepcja usytuowania jej w k.s.h.
Warto też zwrócić uwagę na art. 88 regulaminu nakazujący, aby projekty zarówno kodeksów, jak i ich zmian, które są wnoszone łącznie i połączone tematycznie, rozpatrywane były w tym samym postępowaniu legislacyjnym. Dotyczy to jednak jedynie kodeksów i ich zmian, a nie hurtowego objęcia ich postępowaniem legislacyjnym wraz z innymi, niemającymi takiego charakteru. Doczepianych tak przy okazji.
Zwracam uwagę na ten aspekt, bo może szczególnie warto się również przyglądać postępowaniu przy projekcie ustawy „O zmianie niektórych ustaw w celu wprowadzenia uproszczeń dla przedsiębiorców w prawie podatkowym i gospodarczym”, o którym już pisałem. Okazać się więc może, że „wniesione łącznie i połączone tematycznie” dotyczą innych aktów niemających rangi kodeksu, a jedynie dodatkowo kodeksów, co spowoduje, że pewnie nie będą potrzebowały komisji nadzwyczajnej.
W kontekście przeciwdziałania kuchennemu prawu marnej jakości, kleconego naprędce, warto może zatrzymać się jeszcze chwilę nad przepisami o wysłuchaniu publicznym (art. 70a–70i regulaminu). Niewątpliwie pozwala ono na to, aby obejrzeć dokładnie składniki i sposób przyrządzania ustawy. Jest ono czasem jedyną nadzieją na próbę wyhamowania legislacyjnej biegunki. Bez gwarancji jednak, że coś da. Dzięki temu nie można jednak cichcem, z pominięciem podstawowych zasad legislacji, bezszelestnie przepchnąć ustawy. Dotyczy to także ustaw pilnych, gdyż zgodnie z art. 73 ust. 2a regulaminu Sejmu RP można je przeprowadzić również w stosunku do nich. I to wydaje się gwarancją, że np. ustawy pilne nie będą knotami, nie będą zawierały głupich (piszę to świadomie) przepisów i nie będą rozsadzały systemu prawa.
Wysłuchanie publiczne nie musi być jedyną możliwą kontrolą społeczną. Pragnę państwa poinformować, że środowisko zajmujące się prawem handlowym, czując się dotknięte sposobem procedowania nad tą gałęzią prawa, w tym w szczególności kodeksem spółek handlowych, projektem ustawy – Prawo przedsiębiorców (które ma zastąpić ustawę o swobodzie działalności gospodarczej), wspomnianą ustawą o wprowadzeniu uproszczeń, projektem poświęconym prostej spółce akcyjnej (PSA), postanowiło działać. W Warszawie 8 listopada 2017 r. powołaliśmy Forum Katedr Prawa Handlowego, którego głównym celem będzie recenzowanie dokonań przede wszystkim rządu w obszarze kreowanych projektów. Nie godzimy się na dalsze niechlujstwo, błędy i często zwykły brak wiedzy. Mamy zamiar, reprezentując naukę prawa handlowego, doprowadzić do sytuacji, w której nie będziemy się wstydzili tego, o czym mówimy na wykładach. I nie tylko. Jest to również troska o przyszłych prawników, którzy przyswajając sobie tajniki prawa mogą zatrzymać się nad tym, co obserwują, uznając to za normę. Forum powołaliśmy przede wszystkim z potrzeby obrony dobrego prawa. Takiego, jakiego nas uczyli i wymagali od nas nasi mistrzowie. Chcemy pokazać, że nie wszystko można. Że obcy jest nam tumiwisizm, mając nadzieję, że politycy zrozumieją, że oni również kiedyś mogą być beneficjentami złego prawa. Forum ma się też przeciwstawiać ambicjom anonimowych doradców prawnych, których ujawnienie postulowałem w ostatnim felietonie.
Wracając do kuchni. Okazuje się, że jest ona ważna i bez zaglądania do niej nie stwierdzimy, czy pitraszenie było zgodne z przepisami (nie tylko kulinarnymi). Zawsze jednak pozostają nam kuchenne rewolucje.