Subskrybuj nas na Youtube
Pierwsze orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące zasadności wydania decyzji kasatoryjnych przez organy drugiej instancji nie pozostawiają wątpliwości. Ostatnia nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego – jeśli chodzi o sprzeciw – była strzałem w dziesiątkę. Ten nowy środek zaskarżenia, który od 1 czerwca br. zastąpił skargę, nie tylko przyspiesza postępowanie administracyjne, ale już zaczął ograniczać unieważnianie w całości decyzji organów pierwszej instancji i odsyłanie im w całości spraw do ponownego rozpatrzenia.
/>
/>
Sądy administracyjne rozpatrując sprzeciwy, jak do tej pory za każdym razem stwierdzały, że decyzje kasatoryjne były wadliwe. Dzieje się zatem tak, jak chciał ustawodawca, którego zdaniem organy nadużywały wydawanie decyzji kasatoryjnych i tym samym nadmiernie przewlekały postępowanie – sprawy czasami kilkakrotnie wracały do organu pierwszej instancji i procedura rozpoczynała się od początku. Tymczasem taki proceder nie tylko zwiększał liczbę nierozpatrzonych wniosków stron, ale też przeczył zasadzie dwuinstancyjności.
Wszystko wskazuje też na to, że sądy potrafiły tak przeorganizować swoją pracę – były o to obawy – by rozstrzygnięcia będące pokłosiem sprzeciwu były wydawane w ustawowym, 30-dniowym terminie.
ANALIZA: Po pięciu miesiącach od wejścia w życie zmiany procedury administracyjnej widać pierwsze efekty. Z założenia nowelizacja miała uprościć i skrócić postępowanie administracyjne, a jednym z rozwiązań, które ma to zapewnić, jest sprzeciw do sądu administracyjnego na decyzję kasatoryjną (uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazującą do ponownego rozpatrzenia). Zastąpił on skargę na decyzję organu odwoławczego. Sprzeciw ma blokować wikłanie się przez stronę w długotrwały spór sądowy co do istnienia podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Są już pierwsze efekty tych zmian. Orzeczenia sądów administracyjnych rozpatrujące wniesione sprzeciwy zapadły kilka miesięcy po ich wniesieniu, czyli zakładane skutki nowelizacji się potwierdziły. Strony nie muszą czekać latami na rozstrzygnięcie sądowe.
Od decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Tak mówi obowiązujący od 1 czerwca 2017 r. art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Szybciej i sprawniej
Postępowanie w sprawie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest znacznie prostsze od procedury rozpatrywania skargi. Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d par. 1 p.p.s.a.). Skróceniu uległy też terminy procesowe. Sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c par. 1 p.p.s.a.). Organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c par. 4 p.p.s..a.), a ten rozpoznaje go w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu (art. 64d par. 1 p.p.s.a.).
W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu sąd go oddala. Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy. Orzeczenie, którym wojewódzki sąd administracyjny oddali sprzeciw, jest natomiast zaskarżalne skargą kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na posiedzeniu niejawnym (art. 182 par. 2a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 182a na rozpoznanie takiej skargi NSA ma 30 dni.
Załatwienie sprawy co do istoty
Oprócz przyśpieszenia procedury rozwiązanie to ma ograniczyć wydawanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnych.
– W doktrynie i w orzecznictwie nie ma żadnych wątpliwości, że prawidłowe pojmowanie zasady dwuinstancyjności oznacza przyjęcie, iż przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest sama weryfikacja decyzji, lecz ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozpoznanie sprawy administracyjnej – wyjaśnia Michał Czuryło, radca prawny z Kancelarii Radców Prawnych Konieczny, Wierzbicki. Zdaniem prawnika praktyka jest jednak taka, że organy odwoławcze nagminne przekazują sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podawane są przy tym różne uzasadnienia odwołujące się niekiedy do treści przepisów, niekiedy zaś do faktu, że organ II instancji nie dysponuje osobami lub środkami pozwalającymi na merytoryczną ocenę – dodaje mecenas Michał Czuryło. Prawnik podkreśla, że orzeczenie odwoławcze powinno co do zasady przybierać charakter merytoryczny lub merytoryczno – reformacyjny. Dopiero na zasadzie wyjątku dopuszczalne jest rozstrzygnięcie kasatoryjne uregulowane w art. 138 par. 2 k.p.a.
Sądowa ocena
Sprzeciw jest środkiem prawnym, dzięki któremu sądy administracyjne dokonują oceny, czy organ odwoławczy miał podstawy, by wydać decyzję kasatoryjną. Przesłanki jej podjęcia określa art. 138 par. 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a., nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
Pierwsze efekty
Okazuje się, że sądy administracyjne, które rozpatrywały sprzeciwy, uznały, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji w całości i przekazania spraw do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (por. wyroki WSA w Krakowie z: 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 799/17, i 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 834/17, wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17). Orzeczenia tym samym potwierdzają pogląd, że organy odwoławcze nadużywają stosowanie art. 138 par. 2 k.p.a.
Przykładowo WSA w Krakowie w wyroku z 24 sierpnia 2017 r. (sygn. akt III SA/Kr 834/17) stwierdził, że organ odwoławczy ustalając stan faktyczny sprawy, w pełni oparł się na dowodach zebranych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, dokonując jedynie ich odmiennej oceny. W ocenie krakowskiego sądu nie istniały zatem podstawy do przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a organ odwoławczy powinien orzec co do istoty sprawy. Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej – wynikających z art. 138 par. 2 k.p.a. – oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji sąd miał na uwadze starania ustawodawcy zmierzające do ograniczenia częstotliwości wydawania takich rozstrzygnięć i traktowania ich jako jedynie wyjątek od merytorycznego orzekania przez organy odwoławcze. Zdaniem WSA w Krakowie w niniejszej sprawie nie zachodziły takie wyjątkowe okoliczności, a w każdym razie samorządowe kolegium odwoławcze (dalej SKO) nie wskazało ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa dotyczyła wniosku Piotra J. o skierowanie jego do domu pomocy społecznej. Kierownik tego ośrodka wydał decyzję odmowną. Piotr J. wniósł odwołanie od tego rozstrzygnięcia do SKO. Organ ten uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaś uznał za błędną ocenę organu pierwszej instancji, że skarżącemu można zapewnić niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji przeoczył, że Piotrowi J. potrzebna jest opieka całodobowa. Zatem organ odwoławczy dokonał odmiennej niż kierownik ośrodka oceny kompletnego materiału dowodowego, przesądzając, że odmowa skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej była niezasadna.
Kolejna sprawa rozpatrzona została przez WSA w Poznaniu wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 649/17). Orzeczenie to dotyczyło sprzeciwu od kasatoryjnego rozstrzygnięcia SKO. Uchyliło ono decyzję prezydenta miasta odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Poznański sąd administracyjny uznał, że nie było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia przez SKO. [OPINIA]
OPINIE
Wprowadzenie uproszczonego środka (sprzeciwu w miejsce dotychczasowej skargi), który pozwalałby na szybsze rozpatrzenie, było bardzo pożądane. Istniały jednak głosy w doktrynie, że dodanie do działu III p.p.s.a. rozdziału 3A nie rozwiąże istniejących problemów. Nowe przepisy z jednej strony nakazują szybkie rozpatrywanie sprzeciwów: wyznaczając krótki trzydziestodniowy termin i wprowadzając jako zasadę orzekanie na posiedzeniu niejawnym, a z drugiej wykluczają obowiązywanie art. 33 p.p.s.a., który innym stronom postępowania administracyjnego daje prawo do bycia uczestnikami postępowania przed sądem administracyjnym. Zmiany takie, żeby odnieść swój skutek, wymagały jednak odpowiedniego zorganizowania pracy sądów administracyjnych i niejako nadania priorytetu sprzeciwom przez same sądy i sędziów. Pojawiające się już poszczególne orzeczenia sądów administracyjnych pokazują jednak, iż niektóre WSA radzą sobie z tym wyzwaniem i że możliwym jest wydanie rozstrzygnięcia w terminie narzuconym przez przepisy. Treści uzasadnień tych wyroków pokazują też, że da się w praktyce ograniczyć zakres badania sprawy przez sąd do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, co również stanowić miało potencjalny problem w stosowaniu nowego środka. ⒸⓅ
Zasady określone w art. 138 par. 2 k.p.a. często nie były respektowane przez organy odwoławcze w przypadku rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy. Wielokrotnie błędnie uznawały one, że jeżeli sprawa dotyczy warunków zabudowy, to wyłączona jest możliwość ich ustalenia na etapie postępowania odwoławczego. W świetle najnowszego wyroku WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 649/17) takie stanowisko jest nie do przyjęcia.
W tej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazał ją do ponownego rozpoznania. WSA w Poznaniu orzekł, że to rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe i uznał wniesiony przez wnioskodawcę sprzeciw za zasadny. W swoim rozstrzygnięciu wskazał, że samorządowe kolegium odwoławcze nie zakwestionowało prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, a jedynie dokonało odmiennej oceny wyników analizy urbanistycznej, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Materiał dowodowy zebrany w aktach – a w szczególności wyniki analizy – wskazywały, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073). Jednocześnie, kolegium jednoznacznie zakwestionowało argumentację organu I instancji mającą przemawiać za wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji SKO powinno wydać decyzję reformatoryjną, ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, i nie miało podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd podkreślił również, że o ile za każdym razem organ odwoławczy musi ocenić spełnienie przesłanek do wydania decyzji reformatoryjnej, o tyle nie można uznać całkowitego braku możliwości wydania warunków zabudowy przez SKO. Jest to uzasadnione przede wszystkim w sytuacji, gdy organ I instancji nie reaguje na kolejne uchylanie swoich orzeczeń i ponownie wydaje decyzję w sposób istotnie naruszającą przepisy prawa. W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji trzykrotnie wydawał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium zaś konsekwentnie przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania, w toku którego organ I instancji nie uwzględniał wskazań organu odwoławczego. Jak stwierdził WSA w Poznaniu, w takim wypadku SKO zobowiązane jest usunąć naruszenia przepisów prawa, których dopuszcza się organ I instancji i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.
WSA podkreślił także, że jeżeli zaistnieje konieczność powołania biegłego urbanisty w celu sporządzenia analizy urbanistycznej, pociąga to za sobą obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przynajmniej w znacznej części. A zatem w ocenie sądu w takiej sytuacji konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
