Subskrybuj nas na Youtube
Po dwóch latach od nowelizacji ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi widać gołym okiem, że nie wprowadzono zmian, które rzeczywiście mogłyby usprawnić ich pracę i wzmocnić pozycję podatników.
/>
Na łamach DGP (nr 171) ukazała się niedawno krótka analiza zmian wprowadzonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718). Ich istotą – jak głosiło uzasadnienie projektu – miało być uproszczenie i przyspieszenie postępowań sądowych. Należy przypomnieć, że większość przygotowanych w NSA nowych przepisów, które znalazły się w prezydenckim projekcie, miała charakter czysto porządkowy lub doprecyzowujący. Zasadnicze zaś zmiany dokonane tą ustawą w dużej mierze nie zdały egzaminu.
Jedynym (choć tylko częściowym) pozytywnym skutkiem nowelizacji jest przywrócenie możliwości reformatoryjnego orzekania przez NSA. Częściowym, gdyż orzeczenia NSA budzą coraz większe wątpliwości i zastrzeżenia. Choć sędziowie od wielu już lat są wspierani przez asystentów, to wyraźnie spada jakość orzeczeń. Istnieje cała masa wyroków, w których asystenci nie boją się korzystać z metody „kopiuj i wklej”, co w mojej ocenie podważa autorytet i zaufanie do tego sądu.
Coraz większe zastrzeżenia budzi sposób uzasadniania orzeczeń. Są one niezrozumiałe nie tylko dla przeciętnego obywatela (strony skargi), lecz także coraz częściej dla profesjonalnych pełnomocników. NSA dokonuje wykładni, nie przedstawiając drogi dojścia do interpretacji konkretnej normy prawnej. Od lat sąd ten operuje ogólnikowymi ocenami, z których nie sposób poznać poszczególnych etapów wnioskowania sądu. Czytając orzeczenia, można dojść do wniosku, że NSA nie widzi potrzeby przekonywania do swych rozstrzygnięć. Z sentymentem wspominam orzeczenia z lat 80. i 90. XX w., które były jasne i zrozumiałe, a co ważne, często przekonywały do wydanego rozstrzygnięcia i chroniły prawa podatników. Dziś ci ostatni coraz częściej traktowani są jak zło konieczne. Sądy zamiast podatników chronią interes Skarbu Państwa, co aż razi w uzasadnieniach orzeczeń. To oczywisty dowód lekceważenia konstytucyjnych zasad: państwa prawa, praworządności, sprawiedliwości czy zaufania obywateli do sądów.
Uchwały i interpretacje
Błędem było sformalizowanie skarg na interpretacje podatkowe. Przed nowelizacją podatnik mógł tylko wskazać w skardze, że nie zgadza się z interpretacją fiskusa. WSA korzystał wtedy z wskazanego w art. 134 ustawy braku związania zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. W praktyce oznaczało to, że sąd musiał zbadać w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu organu administracji publicznej pod względem jego zgodności z prawem (art. 1). Inaczej mówiąc – żadna część zaskarżonego aktu nie korzystała z domniemania prawidłowości. W wyniku zmiany ustawy wprowadzono nowy przepis art. 57a ustawy, którym związano sądy administracyjne zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. To przerzuciło cały ciężar wykazania niezgodności wydanej interpretacji z prawem na podatników. Dzięki temu sądy mają obecnie większą możliwość odrzucania skarg. Z całą pewnością nie takich działań oczekują obywatele zwłaszcza dziś, gdy toczy się walka o niezależność trzeciej władzy.
Nie pochylono się dotąd nad uchwałami NSA i sensem wydawania ich przez różne składy. Wystarczy przykładowo przypomnieć sprawę pakietów (abonamentów) medycznych dla pracowników. Przez wiele lat sądy różnie interpretowały przepis art. 12 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 11 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, dość często stając po stronie podatników i twierdząc, że pakiety są wolne od podatku. Potem najpierw skład siedmiu sędziów, a następnie pełny skład Izby Finansowej NSA uznały, że nie korzystają one ze zwolnienia od podatku PIT (uchwały NSA z 24 maja 2010 r. sygn. akt II FPS 1/10 i z z 24 października 2011 r., sygn. akt II FPS 7/10).
W orzecznictwie sądów od wielu lat widać coraz częstsze przypadki zmiany wykładni przepisów prawa podatkowego, którą uważano za utrwaloną, mimo braku zmian legislacyjnych. Sytuacje te budzą coraz większą dezaprobatę, zwłaszcza w sytuacji, gdy uzasadnienie kompletnie nie przekonuje, a argumenty prawne zastępowane są trudnymi do zweryfikowania ocenami.
Dokonywanie sprzecznych wykładni tego samego przepisu całkowicie podważa zaufanie obywateli do sądów, nie mówiąc już o tym, że w istocie narusza konstytucję (zasadę sprawiedliwości i równości wszystkich wobec prawa, zasadę jednolitości orzekania). W przypadku rozbieżności orzeczniczych sądy winny dążyć do ich jak najszybszego usunięcia, a tego nie czynią. Dlatego warto rozważyć likwidację uchwał podejmowanych przez składy siedmiu sędziów i pozostawienie wyłącznie uchwał pełnych składów. Wykładnia konkretnego przepisu nie powinna być dokonywana kilka razy, przy każdej zmianie różnicując sytuację prawną podatników posiadających tę samą cechę relewantną. Takie działanie także godzi w konstytucję (zob. wyroki TK z 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt U 10/07), choć NSA zdaje się tego nie dostrzegać. Należy rozważyć także wprowadzenie przepisu obligującego skład orzekający do zawieszenia postępowania i skierowaniu wniosku o uchwałę w przypadku stwierdzenia rozbieżności w orzecznictwie. Nie wolno tolerować obecnej sytuacji, gdy wnioski takie są formułowane dopiero po wielu latach istnienia rozbieżności, godząc we wskazane zasady stanowiące fundamentalne gwarancje ochrony praw podatników.
I w urzędach, i przed sądami
Szkoda, że do ustawy nie wprowadzono dotąd zmian przyspieszających rozpatrywanie skarg na bezczynność i przewlekłość postępowań. Sprawy te winny być rozpatrywane przez sądy w ciągu maksymalnie 30 dni od wniesienia skargi, a nie jak obecnie nawet po pół roku i dłużej. Tak nieroztropne postępowanie sądów kłóci się nie tylko z logiką, lecz przede wszystkim z celem tych specjalnych środków ochrony praw podatników. Zwłaszcza w sytuacji, gdy organy podatkowe II instancji wyjątkowo opieszale rozpatrują ponaglenia podatników.
Przykładem wyjątkowego lekceważenia prawa jest kilkanaście ponagleń tych samych podatników, które dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie rozpatrywał przez... 18 miesięcy (np. w sprawie 1401/PD-III/051-6/14/MS). Najpierw organ kwestionował pełnomocnictwa, następnie uznał je za prawidłowe, by potem stwierdzić, że ponaglenia są bezprzedmiotowe wobec wydania decyzji. W tak prosty sposób organy podatkowe obchodzą prawo bez żadnych konsekwencji i wcale nie są to przypadki odosobnione! Urzędnicy są kompletnie bezkarni, a sądy tolerują latami ciągnące się postępowania i w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłość nie potrafią kontrolować tych postępowań w sposób prawidłowy. Sądy nie analizują podejmowanych czynności, czasu, w jakim są przeprowadzane, okresów bezczynności pomiędzy nimi. Normą staje się obciążanie winą za długotrwałe postępowanie podatników (np. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SAB/Wa 34/13 z 6 grudnia 2013 r.), a co najważniejsze, sądy nie rozpatrują tych spraw poza kolejnością. To zjawisko, z jakim nie spotkamy się w żadnym kraju na zachód od Polski. W tym zakresie zarówno organy podatkowe, jak i sądy permanentnie naruszają konstytucyjną zasadę państwa prawa, gdyż ta nie pozwala na: lekceważenie obywateli, pozostawianie ich w dyspozycji organów przez wiele lat oraz lekceważenie zasad postępowania podatkowego, a wśród nich zasady szybkości postępowania czy zaufania podatnika do organu. Dziś urzędnicy naruszający prawo są kompletnie bezkarni. Także dlatego, że przepis art. 155 ustawy wciąż pozostaje martwy (jego par. 2 mówi, że organ, który otrzymał postanowienie, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić w terminie 30 dni sąd o zajętym stanowisku, a par. 3 stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków [...] sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny). Tam gdzie sąd coś może, z reguły tego nie czyni.
Obecne przepisy dotyczące skarg na bezczynność i przewlekłość postępowań zupełnie nie sprawdzają się i są niepotrzebnie obwarowane dodatkowymi formalnościami – ponagleniem, które przedłuża tylko całą procedurę. Skarga ta powinna trafiać bezpośrednio do sądu, bez dodatkowych formalności i z obligatoryjnymi sankcjami dla organów. Może wtedy organy nadrzędne zaczęłyby poważniej traktować podatników i prawo.
Wprowadzone zmiany zupełnie nie wpłynęły na szybkość postępowań przed sądami. To prawda, że dzięki przywróceniu reformatoryjnego orzekania przez NSA może on w wielu sprawach zakończyć trwające często latami spory. Ze statystyk tego sądu nie wynika jednak, by przekładało się to faktycznie na przyspieszenie rozpatrywania spraw. Przeciwnie. Kilka lat temu na rozpatrzenie sprawy w NSA czekało się 1–1,5 roku, dziś nawet 2,5 roku.
Statystyki wskazują, że przyspieszyły nieco tylko wojewódzkie sądy administracyjne. Warto jednak zwrócić uwagę, że w 2016 r. wpłynęło do nich o 6837 mniej spraw niż w roku 2015. W mojej ocenie wynika to z faktu zmniejszania się zaufania podatników do sądów, którzy dostrzegają w ich orzeczeniach profiskalizm i czują się ignorowani. Przykładowo ocenom i stanowisku fiskusa sądy poświęcają w uzasadnieniach wyroków zdecydowanie więcej miejsca niż argumentom i zarzutom podatników, choć to ci wnoszą i opłacają skargi oraz wymagają ochrony (np. wyroki WSA w Warszawie, sygn. akt: III SA/Wa 1744/14, III SA/Wa 1946/14 czy III SA/Wa 3299/15). To musi wpływać na utratę zaufania, zwłaszcza gdy w orzeczeniach przepisuje się tylko argumenty organów podatkowych, a lekceważy argumenty podatników, co niestety, stało się już standardem w orzecznictwie administracyjnym. Dlatego warto się zastanowić nad wprowadzeniem w ustawie przepisu obligującego sądy do oceny wszystkich zarzutów i argumentów skarg. Dawniej czyniły to bez takiego nakazu i uchylały większość decyzji, w których organy nie odniosły się do zarzutów i argumentów odwołań. Dziś oceniają tylko wybrane zarzuty tak, jakby ocena ta była uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu.
W przypadku NSA widać wyraźnie rosnącą liczbę skarg nierozpatrzonych. Tu wystarczyłoby, by sąd ten zaczął orzekać nie przez pięć, sześć godzin dziennie, lecz co najmniej przez dziewięć godzin. Już po roku skróciłby się czas oczekiwania na wokandę. Z całą pewnością jednak nie szybkość jest najważniejsza dla podatników, ale jakość orzekania. A ta budzi dziś poważne zastrzeżenia.
Wątpliwe podstawy kasacji
To jeden z głównych grzechów zaniechania: nie uproszczono i nie określono dotąd precyzyjnie podstaw skargi kasacyjnej. Poważne wątpliwości podnosi się zwłaszcza w stosunku do sformułowania drugiej z podstaw wniesienia skargi kasacyjnej, zawartej w art. 174 pkt 2 ustawy (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Jest ona sformułowana wyjątkowo niefortunnie i utrudnia stawianie zarzutów wobec wyroków sądów I instancji. W wyroku z 20 września 2006 r. (SK 63/05) nawet Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że przeniesienia konstrukcji zawartych w postępowaniu cywilnym do komentowanej ustawy (co do kształtu podstaw skargi kasacyjnej) nie można uznać za rozwiązanie doskonałe. Trudno zrozumieć, dlaczego NSA nie zaproponował żadnej zmiany, przygotowując tak dużą nowelizację, skoro zdaje sobie sprawę z wad regulacji.
Godne rozważenia jest usunięcie związania NSA granicami skargi (art. 183), jak ma to miejsce w przypadku sądów I instancji. Wnosząc skargi, podatnicy oczekują przede wszystkim rzetelności, obiektywizmu i sprawiedliwości (zwłaszcza materialnej). Skoro sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a RP jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, to podstawową powinnością sądów winno się stać wymierzanie tej sprawiedliwości, zamiast poszukiwania podstaw do uchylenia się od tej fundamentalnej, konstytucyjnej powinności. Między sądami a obywatelami nie może istnieć, jak obecnie, tak ogromna przepaść w rozumieniu zasad sprawiedliwości i państwa prawa. Obywatele potrafią coraz częściej, i to bez pomocy prawnej, trafnie ocenić wydane orzeczenie, zwłaszcza motywy, jakimi kieruje się sąd przy jego wydaniu.
Przepis jest, ale brak sankcji
W ustawie brakuje przepisów dotyczących odsetek ze zwracanych podatnikom kosztów postępowania. Organy skarbowe zwlekają nawet pół roku i więcej ze zwrotem i – co gorsze – pozostają bezkarne. Należałoby więc poza odsetkami karnymi wprowadzić obligatoryjne grzywny dla organów, które zwlekają ze zwrotem tych kosztów.
Błędem wprowadzonych zmian było pozbawienie podatników możliwości wnoszenia skarg na niewykonanie wyroku sądu. Tłumaczono to istnieniem skarg na przewlekłość i bezczynność organów. Te jednak nie zdają egzaminu, co wykazano powyżej. Przepis winien zawierać obowiązek wymierzenia organowi przez sąd grzywny. Skoro podatników karze się za byle przewinienie, to identyczne kary należałoby wprowadzić do przepisów określających obowiązki organów (jest dyspozycja, ale brakuje sankcji). Wymaga tego zwykła przyzwoitość i uczciwość, ale także zasada równości wszystkich wobec prawa. Obecnie w Polsce praktykuje się orwellowski podział na równych (obywatele) i równiejszych (politycy, urzędnicy, sędziowie), co w sferze fiskalnej zaczyna dla ludzi być nie do zniesienia.
Omawiana ustawa wymaga poważnych, głębokich i przemyślanych zmian, podobnie jak samo sądownictwo administracyjne, które nie spełnia społecznych oczekiwań i od wielu już lat żyje własnym życiem. W obywatelskim państwie prawa winno się wzmacniać pozycję i gwarancje procesowe obywateli, a nie je osłabiać, jak to się dzieje w polskim prawie, ale też i na salach sądowych w ciągu ostatnich kilkunastu lat. W sferze fiskalnej jesteśmy już bardziej państwem policyjnym niż obywatelskim – i to jest fakt, z którym już nawet trudno polemizować. I to właśnie budzi największe obiekcje i sprzeciw obywateli. Szkoda, że nikt tego nie dostrzega, nie widząc też ceny, jaką płaci za to społeczeństwo obywatelskie.
