Subskrybuj nas na Youtube
Debata DGP o sprawnym zarządzaniu państwem: Polska tonie w gąszczu papierów. Gdy odzyskaliśmy niepodległość i zmienialiśmy ustrój, w 1990 r. weszło w życie 1348 stron aktów prawnych. W 2015 r. przyjęto już 29 843 strony. W bieżącym roku rysuje się pewna szansa, że przynajmniej utrzymamy produkcję prawa na ubiegłorocznym poziomie. To byłby wielki sukces, bowiem z roku na rok liczba uchwalanych aktów prawnych rośnie.
Polska ma obecnie najbardziej zmienne prawo ze wszystkich państw Unii Europejskiej. Jak wynika z obliczeń Grant Thornton, w latach 2012–2014 rocznie produkowała średnio niemal 56-krotnie więcej przepisów niż Szwecja, 11-krotnie więcej niż Litwa i dwukrotnie więcej niż Węgry. Oznacza to, że w żadnym innym kraju unijnym rzeczywistość prawna dla obywateli i przedsiębiorców nie jest tak chwiejna i nieprzewidywalna, jak w Polsce. Ostatnio na spotkaniu w Kancelarii Prezydenta prezes Comarch prof. Janusz Filipiak skarżył się, że z ponad 40 krajów świata, w których operuje, tylko w Polsce ma problemy, żeby programować prawo na potrzeby programów komputerowych. Według niego tylko u nas jest ono tak niejasne i nieprecyzyjne. Dlaczego tak się dzieje? Sięgając głęboko, przyczyny są dwie.
Niesprawne sądownictwo
Udręką polskich obywateli jest przewlekłość postępowań sądowych. Średnio na świecie potrzeba na to 609 dni. U nas aż 830. W krajach rozwiniętych jest to o połowę krócej, a my znajdujemy się w dość egzotycznym towarzystwie Palau, Sudanu i Grecji (przed nami) oraz Burundi, Filipin i Madagaskaru (za nami). Polska przegrywa w Strasburgu 1,65 sprawy na przewlekłość na 1 mln obywateli, podczas gdy średnia unijna wynosi 0,95. Przeto nikt przy zdrowych zmysłach nie liczy na to, że jakikolwiek spór da się w Polsce rozstrzygnąć w sądzie. Dlatego pisze się tyle tak szczegółowych ustaw.
Jakakolwiek naprawa państwa polskiego musi się rozpocząć od naprawy sądów i przywrócenia ich sprawności, żeby obywatele mogli korzystać z konstytucyjnego prawa do szybkiego procesu i rozstrzygnięcia sporu. Są to działania całkowicie bezkosztowe. W polskim wymiarze sprawiedliwości jest wystarczająco dużo pieniędzy. Polska na sądownictwo wydaje aż 0,4 proc. PKB per capita przy średniej europejskiej 0,24 proc. PKB per capita (na sądy i prokuraturę odpowiednio 0,52 proc. w Polsce i 0,3 proc. w UE). Podobnie jest z liczbą sędziów – w Polsce jest ich 27 na 100 tys. obywateli, w Unii Europejskiej – 20. Przodujemy też w liczbie pracowników sądowych wspierających sędziów – 84 na 100 tys. obywateli, wobec 69 w UE.
Wszelkie utyskiwania sędziów w tym zakresie nie mają pokrycia w rzeczywistości. Trzeba zmienić archaiczne i groteskowe procedury. Sądy nie są dla sędziów, tylko dla obywateli. Sędzia powinien rozstrzygać spór, a nie zajmować się działalnością właściwą sekretarkom. Nie chcę się wypowiadać na temat procedur karnych, ale gospodarcze czy administracyjne mają momentami wymiar kabaretowy, począwszy od archaicznego systemu zawiadomień sądowych.
Główne idee reformy sądownictwa gospodarczego
Sądownictwo gospodarcze jest stworzone do rozstrzygania sporów pomiędzy przedsiębiorcami. Przedsiębiorcy są klientami wymiaru sprawiedliwości, więc system powinien być zbudowany dla realizacji ich potrzeb (rozstrzygnięcia sporów), a nie prawników i sędziów. Celem uczciwych przedsiębiorców jest szybkie i sprawne rozstrzygnięcie sporu. Przewlekanie postępowań leży zaś wyłącznie w interesie nieuczciwych prawników oraz korporacji prawniczych.
Polski rząd nie realizuje jednego ze swoich najważniejszych zadań. W naszym kraju wymiar sprawiedliwości de facto nie funkcjonuje. Główne objawy tego stanu rzeczy to masowo produkowane powielaczowe prawo, którego nie sposób w pełni przestrzegać, omnipotencja władz ustawodawczych, które chcą w najdrobniejszych szczegółach regulować wszystko i wszędzie, a przede wszystkim ciągnące się latami procesy, które pozbawiają obywateli jednego z podstawowych praw – prawa do szybkiego procesu i rozstrzygnięcia sporu. W toku wielu prac w ZPP niemal zawsze trafiamy w to samo miejsce. Niemożność praktycznego rozwiązania problemu z powodu niewydolnego wymiaru sprawiedliwości, który nie jest w stanie w rozsądnym terminie rozstrzygać sporów.
Świadomość tego stanu rzeczy powoduje, że kolejne rządy i parlamenty tworzą szczegółowe prawa, których liczba powoduje, że praktycznie nikt nie jest w stanie ich w pełni przestrzegać, co rodzi pogardę dla prawa i powoduje, że nie cieszy się ono poważaniem. Jestem przekonany, że dzisiejszy świat jest tak złożony, że nie tylko nikt nie jest w stanie go w pełni opisać, ale nawet pojąć. Zmiana stała się czymś stałym – regułą, a nie wyjątkiem. Żadne sztywne i szczegółowe prawa – choćby tworzone przez samych geniuszy – nie są w stanie za tym nadążyć. Jestem również przekonany, że sytuacja zabrnęła już tak daleko, że żadne reformy nie są możliwe. Kosmetyczne reformy będą tylko pogarszać istniejący stan rzeczy, jeszcze bardziej go komplikując i wydłużając procedury. Należy przestać usprawniać ten system, lecz go zmienić.
Zmiana podejścia do wymiaru sprawiedliwości
Należy wprowadzić rozwiązania znane w prawie anglosaskim, które ułatwiają prowadzenie spraw i zwiększają stopień zaufania obywateli do wyroków sądowych, jak wybieralność niektórych sędziów i prokuratorów oraz radykalna zmiana sposobu finansowania i funkcjonowania sądownictwa. W szczególności w procedurach sądowych należy rozważyć:
1. Podział wagi spraw w sądownictwie gospodarczym i administracyjnym na wzór amerykański na „małe sprawy” (ang. misdemeanors i small claim court) i „sprawy poważne” (ang. felony) i rozpatrywanie ich według odrębnych procedur.
2. Rozpatrywanie „małych spraw” (np. sporów cywilnych lub gospodarczych o wartości sporu do 30 tys. zł) przez jednego zawodowego sędziego, a „spraw poważnych” – przez trzech zawodowych sędziów. Przy okazji powinno się zlikwidować instytucję ławników. Należy dążyć do tego, żeby „małe sprawy” były rozstrzygane w dwa, trzy tygodnie, jak w USA.
3. Wprowadzenie amerykańskiej zasady „trail” – proces zaczyna się i jest prowadzony dzień po dniu aż do wyroku. „Małe sprawy” powinny być rozpatrywane na jednym posiedzeniu.
4. Wprowadzenie zasady, że zarówno w małych, jak i dużych sprawach – wzorem USA czy sądownictwa arbitrażowego – sąd wyznacza stronom czas na przedstawienie swoich racji przed sądem.
5. Likwidację anachronicznego systemu doręczeń sądowych. Wezwania dla adwokatów i radców powinny być dostarczane drogą elektroniczną na urzędowo założone skrzynki mailowe na serwerach Ministerstwa Sprawiedliwości według zasady wysłane znaczy doręczone. Pozostałym powinna dostarczać je policja lub doręczyciel sądowy. Wezwania doręcza się wyłącznie stronom postępowania.
6. Przerzucenie na strony postępowania obowiązku powiadamiania i obecności w sądzie swoich świadków, pod groźbą nieuwzględnienia ich zeznań, oraz dostarczenia dowodów. Sąd jest powołany do rozstrzygania sporów i wymierzania sprawiedliwości, a nie do czynności organizacyjnych.
7. Likwidację pisemnego protokołowania rozpraw na rzecz ich rejestracji dźwiękowej.
8. Zróżnicowanie kosztów sądowych. Niskie koszty sądowe w sytuacji zawarcia pomiędzy stronami ugody, którą zatwierdza sąd, i wysokie w przypadku prowadzenia procesu.
9. W sprawach karnych gospodarczych wprowadzenie obowiązku wniesienia przez prokuraturę aktu oskarżenia nie później niż w trzy miesiące po przedstawieniu podejrzanemu zarzutów.
Proces legislacyjny
Jeśli nie zmienimy sądów, nie zmienimy jakościowo legislacji. Czasem mam wrażenie, że polski system legislacyjny wymyślili kosmici, którzy zupełnie nie znają się na ludziach. Procedowanie aktów prawnych z taką liczbą stron, które mogą mieć nań wpływ (poszczególne ministerstwa), czyni proces legislacyjny całkowicie nieefektywnym. Aby w miarę sprawnie to funkcjonowało, każdy minister musiałby być matką Teresą z zerową ambicją pokazania „swojego ja”. Niestety, tak nie jest. Stąd różne sztuczki w postaci siłowego przepychania ustaw w 48 godzin czy stosowania furtki ustawy poselskiej czy prezydenckiej. W tym sensie rozumiem polityków, którzy nie chcą przechodzić poprzez piekło uzgodnień międzyresortowych. Przypomina to zapasy w kisielu i jest całkowicie kontrproduktywne.
Jeśli chcemy to zmienić, trzeba zmienić sądy i na nie przerzucić większość rozstrzygnięć. Ustawy powinny określać główne zasady i nie wchodzić nadmiernie w szczegóły, które w dzisiejszym świecie bardzo szybko się zmieniają. Jeśli nie chcemy, żeby nasze dzieci wychodziły na spacer na podstawie ustawy o wolności wychodzenia na dwór (lub na pole), musimy zatrzymać biegunkę legislacyjną. W wielu krajach już podjęto wiele inicjatyw w tym zakresie, na przykład konieczność likwidacji jednej lub dwóch ustaw, jeśli chce się wprowadzić nową, czy też wprowadzenie ustaw na czas określony, które po określonym czasie należy ponownie przegłosować. Pojawiają się też bardziej radykalne pomysły, jak konieczność głosowania ustaw w dwóch kadencjach parlamentu (tylko ustawy przegłosowane przez co najmniej 66 proc. posłów wchodziłyby w życie od razu).
W warunkach polskich kluczowe wydaje się wprowadzenie do procesu instytucji sponsora ustawy, czyli kogoś, kto wnosi ustawę do parlamentu. Podstawowym problemem w przypadku ustaw o charakterze niepolitycznym, nietrzymanych za twarz przez komisarzy politycznych, jest to, że posłowie mogą do nich zgłaszać poprawki podczas przeróżnych etapów legislacji w przeróżnych komisjach tajnych, widnych i dwupłciowych. Już nieraz zdarzyło się, że z Sejmu wychodziło coś zupełnie innego niż doń wniesiono, często wręcz wbrew intencjom wnioskodawcy.
Tutaj należałoby powrócić do tradycji II Rzeczypospolitej, gdy parlament mógł przyjąć lub odrzucić ustawę w całości bez możliwości dokonywania poprawek. Poprawki w trakcie procedowania ustawy mógł zgłaszać wyłącznie sponsor ustawy. Tego typu rozwiązania, które można wprowadzić od razu, zaoszczędziłyby wiele czasu i oratorskich popisów posłów. Ważniejsze jest jednak poruszenie zmurszałego, nietkniętego od czasów PRL systemu sądownictwa, który nie wykonuje tego, do czego został powołany, czyli szybkiego rozstrzygania sporów. A nasza konstytucja każdemu obywatelowi gwarantuje prawo do szybkiego procesu.
