Kodyfikacja w stanie przejściowym. Eksperci nie chcą firmować pomysłów Ziobry

Minister sprawiedliwości Zbigniew Ziobro w grudniu 2015 r. i w styczniu 2016 r. zrezygnował ze współpracy z dotychczasowymi Komisjami Kodyfikacyjnymi: Prawa Cywilnego i Prawa Karnego. W ich miejsce, jak zapowiadano, miała powstać jedna Komisja Kodyfikacyjna Rzeczpospolitej. Jej formuła miała nawiązywać do tradycji Komisji Kodyfikacyjnej z czasów II RP (opracowała najważniejsze kodeksy unifikujące prawo porozbiorowe).

– Koncepcja nowej komisji oraz wybór jej składu to kwestia najbliższych kilku miesięcy. Na razie to stan przejściowy – zapewniał w grudniu wiceminister Łukasz Piebiak.

Mamy środek lata, a okres przejściowy wciąż trwa. W efekcie fundamentalne reformy – jak choćby ta odwracająca kontradyktoryjność w procesie karnym – tworzone są siłami ministerialnych urzędników, bez udziału dużych profesorskich nazwisk.

Kwiatek do kożucha

Przeciwnicy powoływania komisji wskazują na niebagatelne koszty ich utrzymania (patrz: grafika). Wielu wytyka także brak w tych gremiach praktyków (np. sędziów czy prokuratorów z niższych szczebli) i teoretyczno-doktrynalne patrzenie na system prawa.

– Ale tak naprawdę po co komisja? Przecież w ciągu tego ponad pół roku opracowano wiele zmian, w tym gruntownych reform. Zrobiono to szybciej, lepiej i taniej. Komisja nie ma patentu na mądrość i nieomylność – słyszymy ze źródeł zbliżonych do resortu.

– Nie można oceniać działalności komisji tylko przez pryzmat kosztów jej funkcjonowania. Złe prawo kosztuje jeszcze więcej. Podobnie jak zła polityka karna – odpowiada prof. Andrzej Zoll, były członek i były przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego (2009–2013).

– Jeśli trzeba poprawiać buble prawne, podatnik ponosi tak naprawdę wyższe wydatki – przekonuje.

Patrząc na dorobek komisji, której był szefem i członkiem, ma czyste sumienie.

– Opracowaliśmy olbrzymią nowelizację k.p.k. uchwaloną we wrześniu 2013 r., potem obszerną zmianę kodeksu karnego w lutym 2015. Obie te reformy – mimo że jako ludzkie dzieło nie były wolne od wad – stanowiły wielki krok do przodu w polskiej polityce karnej. Niestety po pół roku resort cofnął większość zmian – dodaje prof. Zoll.

Czy Komisja Kodyfikacyjna jest dziś potrzebna?

– W dzisiejszych realiach, w których politycy robią praktycznie to, co chcą, byłaby faktycznie tylko kwiatkiem do kożucha. Istnienie takiego ciała ma sens tylko wtedy, gdy decydenci liczą się z głosem ekspertów – twierdzi prof. Andrzej Sakowicz z Katedry Prawa Karnego Uniwersytetu w Białymstoku, podając w wątpliwość, czy dziś komisja dysponowałaby autonomią.

Jak przypomina, dotąd komisje pracowały nad systemowymi, głębokimi reformami.

– A takie wymagają całościowej wizji, monitorowania orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, trybunałów międzynarodowych, praktyki sądów czy legislacji UE. Natomiast teraz – poza nowelą odwracającą kontradyktoryjność w procesie karnym – mamy nowelizacje punktowe. Na zasadzie: jest potrzeba, jest nowelizacja – komentuje ekspert.

Mecenas Grzegorz Majewski, dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, nie traci nadziei, że można znaleźć złoty środek pomiędzy polityką a realizacją naukowej wizji prawa. I że funkcję taką może pełnić komisja kodyfikacyjna.

– Wierzę, że uda się powołać taką, która doprowadzi do nowelizacji prawa cywilnego i karnego, które przez długie lata nie będzie zmieniane, bo częsta zmiana prawa może odbywać się ze szkodą dla obywatela – dodaje dziekan.

Z kolei prezes Naczelnej Rady Adwokackiej mec. Andrzej Zwara uważa, że komisje są potrzebne, ale powinny zmienić zasady swojego działania.

– Znakomici eksperci prawa powinni pracować nad projektami, których zakres powinno określać Ministerstwo Sprawiedliwości. Ono bowiem ma wskazywać priorytety w zmianach legislacyjnych, nie zaś komisje. Te są potrzebne jako narzędzie polityki legislacyjnej rządu, a nie miejsce realizacji autorskich teorii prawnych – przekonuje mec. Zwara i podaje przykład: – KKPC zajmowała się zmianami w procedurze cywilnej, ale mimo kilkakrotnych, szerokich nowelizacji, poświęconego czasu i wydanych na te prace środków procesy w sądach cywilnych nadal ciągną się latami. Nie poprawiło to w niczym sytuacji obywateli.

Środowiskowy ostracyzm

Mimo najsłuszniejszych założeń problem z powołaniem komisji jest też bardziej praktyczny: środowiskowy. Nieoficjalnie można usłyszeć, że wśród ekspertów – zwłaszcza z zakresu prawa karnego – trudno znaleźć chętnych, którzy wzięliby na siebie ciężar przekreślania zmian wprowadzanych przez poprzedników. Nie ma wielu, którzy chcieliby firmować swoimi nazwiskami reformy resortu Zbigniewa Ziobry.

– W tym środowisku wszystko jest złe tylko dlatego, że robi to PiS. Każdy, kto podejmie współpracę z resortem, ma świadomość, że ryzykuje środowiskowym ostracyzmem. Wie, że zostanie nazwany kolaborantem – słyszymy od jednego z prawników.

Zaprzecza temu stanowczo prof. Zoll. – Nie ma takiej atmosfery – zapewnia.

Czym zatem będzie Komisja Kodyfikacyjna RP, jeśli w końcu zostanie powołana?

– Są dwie możliwości. Komisja może składać się z osób, które wyłącznie przyklaskują pomysłom polityków albo z ludzi, którzy rzeczywiście identyfikują się z postulowanymi kierunkami zmian. Ale jaki sens ma tworzenie ciała, w którym nie ma głosów krytycznych, wskazujących na różne możliwości rozwiązania problemów? – pyta prof. Andrzej Sakowicz. Przyznaje jednocześnie, że ostateczny głos musi należeć do czynnika politycznego, bo komisja była i jest tylko ciałem doradczym. Ale powinna być traktowana poważnie i po partnersku, nie instrumentalnie.

Formalnie za przygotowanie nowego rozporządzenia dotyczącego Komisji Kodyfikacyjnej RP odpowiada Rada Ministrów. Dotychczas nie przedstawiono jednak publicznie takiego projektu.

– Obecnie w Ministerstwie Sprawiedliwości trwają – oparte na szczegółowych analizach – prace nad wstępnym projektem rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania komisji kodyfikacyjnej przy ministrze sprawiedliwości – odpowiedział wiceminister sprawiedliwości dr Marcin Warchoł na jedną z interpelacji poselskich na początku lipca.