Kmieciak o nowelizacji k.p.a.: Koniec rutyny urzędniczej w postępowaniu administracyjnym

Panie profesorze, jak pan ocenia rządowy projekt nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego?

Niewątpliwie jest śmiały i zakrojony na dużą skalę. Rozluźnia gorset obecnej regulacji prawnej. Co więcej, zakłada stosunki partnerskie między organem administracji a jednostką. Minister rozwoju uwzględnił w znacznym stopniu wyniki prawie 4-letnich prac zespołu eksperckiego, który został powołany przez prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tych sprawach pozostajemy zresztą w stałym kontakcie z ministerstwem.

Jednak pana zespół nie proponował likwidacji w niektórych sprawach II instancji. Czy tego typu propozycja jest zgodna z konstytucją?

Art. 78 konstytucji nie wyraża expressis verbis zasady dwuinstancyjności. Stanowi tylko o prawie do zaskarżenia decyzji lub orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Ten przepis ma zastosowanie zarówno do postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Z kolei art. 78 zdanie 2 konstytucji dopuszcza wyjątki od tej zasady. Wyłania się pytanie – jak duży może być margines odstępstw od niej.

Nie boi się pan, że wyjątek stanie się regułą i w efekcie wrócimy do jednoinstancyjnego postępowania?

Pamiętajmy że w obecnym stanie prawnym mamy dwuinstancyjne postępowanie administracyjne i dwuinstancyjne postępowanie sądowo-administracyjne. Łącznie daje to cztery instancje. Biorąc pod uwagę czas załatwiania spraw i kasacyjny charakter orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne i bardzo często – także organy drugiej instancji, należy postulować zachowanie względnej równowagi pomiędzy wartościami, które ma realizować nowoczesna procedura. Z jednej strony musimy dbać o gwarancje procesowe służące jednostce, z drugiej zaś powinniśmy kierować się zasadami pragmatyzmu procesowego. Jeśli postępowanie administracyjne ciągnie się wiele miesięcy, a potem mamy jeszcze długotrwałe postępowanie sądowoadministracyjne, to niewątpliwie cierpi na tym interes strony i pewność obrotu prawnego. W moim przekonaniu bardzo dobrym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie tzw. ochrony opcjonalnej, czyli pozostawienie stronie niezadowolonej z wydanej decyzji wyboru drogi ochrony. Mogłaby ona decydować się na drogę administracyjną i dopiero potem wnieść skargę do sądu administracyjnego w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia, albo od razu uruchomić drogę sądową. Każdy z tych wariantów ma jednak swoje wady i zalety. Wybranie drogi administracyjnej pozwalałoby na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i zaoszczędzenie kosztów postępowania. Generalnie byłbym za tym, aby jednak zachować odwołania typu niedewolutywnego, czyli kierowane do tego samego organu, który wydał decyzję, formalizując jedynie treść odwołań. Jeśli bowiem byśmy zobowiązali stronę do tego, aby w takim odwołaniu sformułowała konkretne zarzuty przeciwko treści decyzji, wskazała dowody na poparcie tych zarzutów i określiła zakres żądania, to również organowi, który by ponownie rozpatrywał sprawę bardzo ułatwiłoby to podjęcie właściwego rozstrzygnięcia. W przypadku niepowodzenia strona miałyby jeszcze otwartą drogę sądową. Na pewno będę zachęcał rząd do rozważenia tej możliwości, która skądinąd jest dobrze znana innym ustawodawstwom.

Zarówno pana zespół jak i rząd chcecie zafundować Polakom umowę administracyjną. O ile przedsiębiorcy są nią zachwyceni, to urzędnicy nieoficjalnie mówią, że będą jej unikać jak ognia. Powód? Boją się oskarżeń o korupcję i ciągłych wizyt CBA.

Takie obawy mogą się pojawiać, ale wprowadzenie instytucji umowy administracyjnej do k.p.a. było nieuniknione. We wszystkich współczesnych kodyfikacjach postępowania administracyjnego występuje umowa administracyjna jako forma równoważna decyzji. Powstaje pytanie: dlaczego nie miałaby się sprawdzić w polskich warunkach? Musimy jednak mieć świadomość, że włączenie do kodeksu nowej instytucji, która nie jest osadzona w polskiej tradycji, będzie wymagało stosownych przygotowań, w tym szkoleń dla pracowników administracji. Podobne spostrzeżenia nasuwają się w stosunku do projektowanych form mediacji. Trzeba też podjąć akcję popularyzującą instytucję umowy administracyjnej, aby pokazać wynikające z niej korzyści.

Jakie korzyści ma pan na myśli?

Są wielorakie. Przede wszystkim pamiętajmy o sposobie dochodzenia do rozstrzygnięcia. Strona i organ administracji ustalają zasadnicze składniki umowy, a zatem występuje tutaj element negocjacji, którego próżno szukać w tradycyjnym postępowaniu administracyjnym. Umowa administracyjna z natury rzeczy jest również formą, która umożliwia kształtowanie pożądanych postaw w skali społecznej i jednostkowej. Chodzi m.in. o kwestię budowy zaufania do władzy publicznej czy unowocześnienia samej administracji. Krótko mówiąc trudno mi sobie wyobrazić funkcjonowanie współczesnej administracji bez stosowania tej formy.

Proponujecie państwo wprowadzenie mediacji już na poziomie postępowania administracyjnego, tymczasem w polskich warunkach może się ona okazać fikcją. Nie jesteśmy do niej przygotowani mentalnie, brakuje nam też dobrze wykwalifikowanych mediatorów. Adwokaci obawiają się, że postępowanie mediacyjne będzie trwało dłużej niż tradycyjne postępowanie administracyjne.

Może się tak zdarzyć, ale w ostatecznym rachunku korzystanie z mediacji powinno przynieść pozytywne rezultaty. Udana mediacja pozwoli zaoszczędzić zbędnej mitręgi biurokratycznej i sądowej w przyszłości. Eliminuje bowiem potencjalne spory z administracją, a rezultat postępowania jest niejako „własnością” stron sporu.

Wprowadzenie opłat za mediacje raczej nie sprzyja jej upowszechnieniu. Powiem więcej, organy właśnie z tego powodu mogą nie być nią zainteresowane.

Takie ryzyko istnieje, gdyż zgodnie z art. 96j ust. 2 projektu rządowego, wynagrodzenie i zwrot wydatków związanych z mediacją obciążają organ administracji. W sprawach, w których może być zawarta ugoda między stronami, strony mają ponosić koszty w równych częściach, chyba że postanowią inaczej. Jednak sposób dochodzenia do rozstrzygnięcia sporu poprzez mediację jest przewidziany raczej dla spraw trudnych, które w tradycyjnym postępowaniu również wymagają znacznego zaangażowania stron i organu, co samo w sobie generuje spore koszty.

Nie jest pan zaniepokojony tym, że rząd proponuje, by niektóre sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych były rozpatrywane w składzie jednoosobowym?

Ten pomysł budzi zastrzeżenia. Jednak muszę zauważyć, że projekt będzie poddany konsultacjom, w ramach których wypowiedzą się różne środowiska, w tym sędziowskie. Jakby nie patrzeć, zgodnie z rzymską paremią „tres faciunt collegium” orzekanie służy wydaniu prawidłowej decyzji prawnej, do której co najmniej trzyosobowy skład orzekający dochodzi nie tylko w toku narady i analizy sprawy, ale także poprzez ścieranie się poglądów i wymianę argumentów. Na pewno będę postulował, by strona rządowa jeszcze raz gruntownie przemyślała zaproponowane rozwiązanie.

Zgodnie z projektem „organy mają dążyć do polubownego załatwienia sprawy. Idea światła, ale niektórzy prawnicy twierdzą, że ten zapis w praktyce okaże się frazesem…

Nie zgadzam się z tą opinią. Chciałabym zwrócić uwagę na zupełnie nową koncepcję zasad ogólnych kpa. Mają one wypełnić lukę spowodowaną brakiem części ogólnej prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 13 projektu organy na każdym etapie postępowania, w granicach prawa obowiązane są dążyć do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalenia praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach. Zasada ta może być realizowana w szczególności przez zawarcie ugody pomiędzy stronami, a także podejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie umowy oraz przeprowadzenia mediacji. Widzimy tutaj wyraźnie zmianę relacji pomiędzy stroną a organem administracji. Mają to być relacje partnerskie, wyłamujące się z układu podległości urzędnikowi.

Rzeczywistość, szczególnie ta urzędnicza, rządzi się jednak swoimi prawami. Jak pan sądzi, na ile Polacy skorzystają na tym, że zgodnie z projektowanymi przepisami wątpliwości będą wreszcie rozstrzygane na ich korzyść?

Zobaczymy jak administracja zareaguje na nowe przepisy. Obecnie sądy administracyjne w wielu przypadkach już respektują określoną w nich zasadę. Doznałaby ona swoistej „instytucjonalizacji” poprzez zakotwiczenie w akcie rangi kodeksowej. Oczywiście wartość tych przepisów (art. 7 par. 2 i art. 14a) poznamy w praktyce. Przekonamy się też, co sądy będą w stanie z nich wydobyć.

Raczej jest pytanie, co z tych przepisów wydobędą organy.

Przepisy te z założenia mają ograniczać zakres luzu decyzyjnego pozostawionego administracji. Pamiętajmy także, że art. 7 par. 2 i 14 a k.p.a. będą stanowiły istotne kryterium oceny dokonywanej przez sądy administracyjne. W przypadku zaskarżenia decyzji do sądu będzie on badał, czy organ zastosował się do dyrektyw płynących z tych przepisów. Mają one zatem pełnić dwojakiego rodzaju funkcje procesowe.

Utworzenie katalogu przesłanek przy nakładaniu sankcji wydaje się być także radykalną zmianą. Jak postrzega pan tę propozycję?

Przepisów określających ogólne zasady nakładania kar administracyjnych i ich wykonywania czy udzielania ulg brakowało w naszym systemie. Swego czasu zespół ekspercki działający przy RPO, w którego pracach też uczestniczyłem, przedstawił projekt ustawy: przepisy ogólne prawa administracyjnego. Znalazły się w nim także przepisy o karach. Niestety projektowi nigdy nie nadano biegu legislacyjnego. Nowe przepisy będą wyznaczały konkretne kryteria stosowania kar i ich miarkowania.

Czy nie będzie dochodzić już do takich sytuacji, że za ścięcie suchego drzewa bez pozwolenia trzeba będzie zapłacić kilkadziesiąt tysięcy?

Tak powinniśmy już uniknąć tak drastycznych przypadków. Sąd będzie wreszcie miała prawo zbadać, czy organy zastosowały się do ogólnych zasad nakładania kar, w tym ich miarkowania.

Jednak wprowadzenie obwieszczenia decyzji w postępowaniach, w których będzie co najmniej 20 stron, budzi mój niepokój. Polacy są przyzwyczajeni do otrzymania imiennych decyzji na piśmie. Teraz nie zawsze je otrzymają, mogą w efekcie przeoczyć terminy na zaskarżenie decyzji.

Tego rodzaju przepisy występują m.in. w ustawach niemieckiej i austriackiej. Obwieszczenie pozwali uniknąć uciążliwości związanych z postępowaniem administracyjnym, w którym jest wiele, nie zawsze łatwych do zidentyfikowania stron. Co do pani obaw, musimy wreszcie przyjąć do wiadomości, że we współczesnym świecie, w sytuacji, gdy administracja ma do załatwienia olbrzymią ilość spraw, również strona musi wykazać się niezbędną aktywnością, a nie zadowolić się biernym uczestnictwem w postępowaniu.

Wprowadzenie do k.p.a instytucji milczącej zgody de facto wyeliminuje bezczynność lub przewlekłość postępowania. Jeśli bowiem organ nie wyda decyzji w terminie, to automatycznie do obrotu wchodzi decyzja korzystna dla strony. Czy jednak Polacy nie pogubią się w terminach...

Konstrukcja milczącego załatwienia sprawy jest znana wielu systemom europejskim. Mam więc nadzieję, że sprawdzi się i w Polsce. Oczywiście zawsze istnieje ryzyko, że ktoś będzie pozostawał w nieświadomości co do swojej sytuacji prawnej (działał w przekonaniu, że jego sprawa została załatwiona „milcząco”). Zgodnie jednak z art. 103b projektu, na wniosek strony organ administracji ma wydawać decyzję poświadczającą milczące załatwienie sprawy. Niezależnie od tego w aktach sprawy będzie zamieszczana adnotacja o milczącym załatwieniu sprawy, w której wskaże się treść rozstrzygnięcia i podstawę prawną. Strona nie będzie więc pozbawiona ochrony.

Przepis stanowiący, że organ niższej instancji byłby związany stanowiskiem co do prawa organu wyższej instancji wydaje się bardzo korzystny dla strony. Jednak, kto w takim razie będzie ponosił odpowiedzialność za decyzję? Solidarna odpowiedzialność, chyba nie jest najlepszym rozwiązaniem.

W rządowym projekcie znalazł się art. 138, par. 2a w następującym brzmieniu: jeśli organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy powinien zawrzeć w decyzji także wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa. Byłyby one dla organu pierwszej instancji wiążące przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o ile tylko stan prawny sprawy nie uległby zmianie. Rozwiązanie to dotyczy decyzji kasacyjnej, a tę – pamiętajmy – wydaje się wówczas, gdy organ pierwszej instancji dopuścił się zasadniczych błędów lub zaniedbań natury procesowej. Nie jestem przekonany co do tego, czy formułowanie wytycznych w przedmiocie wykładni prawa na tym etapie (gdy nie mamy jeszcze pewności co do stanu faktycznego sprawy) jest zasadne. Podzielam zarazem opinię, że „solidarna” odpowiedzialność za decyzję, jak to pani określiła, nie jest najlepszym rozwiązaniem.

Wydaje się, że należy także poważnie zastanowić się nad konstrukcją sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu. Tu znów pojawia się pytanie, czy ta propozycja jest zgodna z konstytucją. Bowiem od orzeczenia wydanego przez jednoosobowy skład sędziowski na posiedzeniu niejawnym nie przysługiwałaby skarga kasacyjna.

Zastrzeżenia może wywoływać przede wszystkim sama koncepcja wpadkowego postępowania sądowego, włączonego w ramy postępowania administracyjnego, ukierunkowanego jedynie na badanie, czy istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Niezależnie bowiem od tego czy sprzeciw okaże się skuteczny czy nie, sprawa i tak będzie musiała wrócić do organu administracji. Mielibyśmy zatem do czynienia z układem postępowania z „wbudowanym korektorem” w postaci kontroli sądowej decyzji kasacyjnych, czyli kontroli incydentalnej. Proponowane rozwiązanie jest sprzeczne z art. 176 ust. I konstytucji, z racji złamania zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Moim zdaniem ustawodawca powinien raczej pomyśleć o uelastycznieniu formuły postępowania odwoławczego (dopuszczeniu jego wielu wariantów), a nie koncentrować się tylko na problemie kasacyjności decyzji organów odwoławczych.

Rząd chciałby by nowe przepisy weszły w życie w połowie przyszłego roku, czy jest na to szansa? Tym bardziej, że – jak sam pan przyznaje – niektóre rozwiązania wymagają jeszcze analizy, do tego dochodzi kwestia szkoleń dla urzędników? Może lepiej byłoby je wprowadzać częściowo?

Moim zdaniem jak najbardziej realne jest uchwalenie ustawy nowelizującej k.p.a. i inne ustawy do końca roku. Można przy tym wyobrazić sobie wariant stopniowego wdrażania poszczególnych bloków przepisów. Np. te o umowie administracyjnej mogłyby wejść w życie po dłuższym vacatio legis. Podobnie rzecz wygląda, gdy chodzi o przepisy o trybie uproszczonym. W tym przypadku trzeba będzie bowiem określić ustawami szczególnymi zakres spraw, które będą załatwiane w tym trybie.