Subskrybuj nas na Youtube
Czym jest i powinno być współczesne prawo administracyjne, jaką pełni rolę i w jaki sposób je próbujemy – kierując się potrzebami społecznymi – kształtować? Wbrew pozorom udzielenie odpowiedzi na te pytania nie jest sprawą prostą.
/>
Rzecz w tym, że opatrywana tą nazwą część porządku prawnego bardziej niż inne podatna jest na zmiany, dokonywane często w pośpiechu, chaotycznie i bez zachowania należytej rozwagi. Pozbawiona jest więc ona cechy stabilności przesądzającej o sile prawa i jego instrumentalnej wartości. Z drugiej wszakże strony od dłuższego czasu obserwujemy, przynajmniej gdy chodzi o Polskę, zjawisko nazbyt kurczowego trzymania się przebrzmiałych już idei, koncepcji i schematów myślenia, wyrosłych z minionej epoki i – co tu ukrywać – będących w zdecydowanej większości „produktem z importu”. Nawet uchodzący za swoisty pomnik kultury prawnej kodeks postępowania administracyjnego jest niczym innym, jak prostą kontynuacją rozwiązań wprowadzonych przez rozporządzenie prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, wzorowanych z kolei na jednej z wersji projektu austriackiej ustawy z 1925 r. o ogólnym postępowaniu administracyjnym.
Nie mamy się czym chwalić
W porównaniu z przeprowadzonymi w ostatnich latach w innych państwach sukcesji habsburskiej (Czechy, Węgry, państwa byłej Jugosławii) powtórnymi kodyfikacjami postępowania administracyjnego, instytucjonalne modyfikacje naszego kodeksu trzeba uznać za więcej niż skromne. Widoczne są natomiast kazuistyka i przypadkowość tworzonych uregulowań, świadczące o braku jasnej wizji rozwoju prawa o postępowaniu administracyjnym. W samej Austrii w związku z reformą sądownictwa administracyjnego poddano niedawno zasadniczej korekcie konstrukcję administracyjnego toku instancji, eliminując przez to niedogodności wynikające z wydłużenia drogi kontroli sądowej działań administracji. Ograniczenia w tym przedmiocie zrekompensowano, wyposażając sądy w kompetencje do merytorycznego orzekania. Pozwoliło to przyspieszyć ostateczne zakończenie toczących się sporów oraz zredukować społeczne koszty prowadzonych postępowań. My w dalszym ciągu bagatelizujemy występujące w tym zakresie dysfunkcje, nie bacząc na negatywne konsekwencje przyjęcia modelu 2 + 2 (dwie instancje administracyjne i dwie instancje sądowo-administracyjne). Walka z nieuniknioną w tych warunkach przewlekłością postępowań przypomina wobec tego leczenie objawowe, zmierzające do łagodzenia skutków choroby, bez szans na usunięcie jej przyczyn.
Próżno szukać w naszym kodeksie przepisów o umowie administracyjnej, postępowaniu uproszczonym, mediacji, decyzji generalnej czy formach bezpośredniej partycypacji w postępowaniu różnych grup zainteresowanych (stakeholders). To co gdzie indziej jest standardem proceduralnym, dla nas w dalszym ciągu pozostaje kłopotliwym wyzwaniem, wyłamującym się z powielanego przez lata w praktyce i mocno utrwalonego w podręcznikach akademickich szablonu. Można przy tym odnieść wrażenie, że cały czas żyjemy mitem dawnego kodeksu i tym, co wokół niego narosło, deprecjonując osiągnięcia państw o mniejszych tradycjach kodyfikacyjnych, które jednak z powodów praktycznych opowiedziały się za odważną modernizacją prawa, powiązaną z przebudową struktur władzy publicznej i zmianą reguł jej funkcjonowania. Są wśród nich państwa rozwijające się, o dużo mniejszym niż Polska potencjale ekonomicznym, także te, które – być może nie zawsze zasadnie – określa się mianem „republik bananowych”. Paradoksalnie, uwzględniając zobiektywizowane kryteria oceny rozwiązań legislacyjnych, posługiwanie się tym pojęciem w stosunku do części z nich wypadałoby uznać za krzywdzące lub niestosowne. Doskonałą ilustracją tej tezy jest spostrzeżenie znawcy przedmiotu A. Brewer-Caríasa odnoszące się do obowiązującej w Kostaryce ustawy ogólnej o administracji publicznej z 1978 r. (Ley General de la Administración Pública). Jej układ i zawartość do złudzenia przypominają – jak podkreśla autor – „podręcznikowe ujęcie prawa administracyjnego”. Przepisom proceduralnym nadano w ustawie redakcyjną postać jednego z działów, co w oczywisty sposób kłóci się z rodzimymi wyobrażeniami na temat celu, granic i techniki zabiegów kodyfikacyjnych w tej dziedzinie.
W pogoni za Europą
Słabością polskiego prawa administracyjnego jest jego niedostateczna innowacyjność i brak umiejętności twórczego rozwijania, tak jak obserwujemy to obecnie w Europie i na świecie, powstałych niegdyś instytucji prawnych. Rozważając tę kwestię, warto np. zapytać, co zmieniło się u nas w sferze sądowej kontroli uznania administracyjnego od czasów międzywojennych. Bez uciekania się do głębszych analiz możemy – bez ryzyka popełnienia błędu – stwierdzić, że niewiele. W okresie obowiązywania ustawy z 192 2 r . o Najwyższym Trybunale Administracyjnym, a później rozporządzenia Prezydenta RP o tym samym tytule z 193 2 r ., spod jurysdykcji tego sądu wyraźnie jednak wyłączono sprawy, w których władze administracyjne uprawnione były „do rozstrzygania według swobodnego uznania, w granicach pozostawionych temu uznaniu”.
Powielając ściśle doświadczenia austriackie, wypracowano wówczas formułę kontroli sprowadzającą się do badania, czy nie przekroczono granic uznania w sensie naruszenia zakresu udzielonego organowi przez ustawę upoważnienia bądź obrazy przepisów postępowania. Mimo poważnych przeobrażeń politycznych i ustrojowych, które zaszły w Polsce po drugiej wojnie światowej, w tym łączącej się z budową zrębów demokratycznego państwa prawnego reformy sądownictwa administracyjnego z 2002 r ., ta formuła oceny nadal dominuje w orzecznictwie sądowym.
Tymczasem obowiązujące ustawy nie ograniczają już – tak jak wskazane uprzednio akty – jurysdykcji w tych sprawach, a jedynym kryterium, które muszą respektować sądy administracyjne, także w przypadku kontroli uznania, jest zgodność działania z prawem (pewne odstępstwa dotyczą tylko orzekania typu merytorycznego). Jest to dość pojemne pojęcie, wyznaczające znaczny margines swobody w ferowaniu sądów. Co więcej, art. 18 4 z danie pierwsze Konstytucji RP pozostawił określenie zakresu sądowej kontroli administracji publicznej zwykłemu ustawodawcy, bez związania go jakimikolwiek rygorami (te wynikają jedynie ze zdania drugiego, przewidującego orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej).
Przełamać impas
Skonstruowaniu odpowiedniego wzorca kontroli uznania administracyjnego, pełniej realizującego założenia demokratycznego państwa prawnego, nie sprzyja postawa doktryny, której – jak można sądzić – ciągle bliższe są powstałe przed ponad stuleciem zapatrywania O. Bähra, E. Bernatzika czy R. Launa niż ustalenia współczesnych teoretyków oraz będące ich odbiciem zasady utrwalone w orzecznictwie sądowym różnych systemów prawnych. Wiele do myślenia daje proste zestawienie ze sobą preferowanego przez polskie sądy ujęcia (wąskiego badania, czy doszło do przekroczenia granic uznania) z koncepcją kontroli władzy dyskrecjonalnej przyjętą w państwach common law lub romańskiej kultury prawnej. Przykładowo we Włoszech doznała ona konkretyzacji przez wyodrębnienie postaci zjawiskowych nadużycia władzy, w tym uznania administracyjnego (le figure sintomatiche dell’eccesso di potere e discrezionalita). Zalicza się do nich: wady postępowania wyjaśniającego bądź uzasadnienia decyzji i – odrębnie – błędy co do faktów, naruszenie wewnętrznych okólników, przyrzeczeń lub dostatecznie utrwalonych autoograniczeń (mancata fissazione di autolimiti), sprzeczność w treści rozstrzygnięcia, niespójność linii orzeczniczej, ewidentną nielogiczność, złamanie zasady proporcjonalności oraz rażącą i oczywistą niesprawiedliwość (ingiustizia grave e manifesta). Zaadaptowanie konstrukcji odwołującej się do tych pojęć w polskiej rzeczywistości niewątpliwie przełamywałoby powstały przed niemal wiekiem stereotyp kasacyjnej kontroli sądowej, pozostający w opozycji do rysujących się obecnie – również poza Europą – trendów. Czy jednak wystarczy nam determinacji i wytrwałości w dążeniu do osiągnięcia tak pojmowanego celu? Nie jest to łatwe zadanie, gdyż jego realizacja uwarunkowana jest nie tylko czynnikami natury prawnej, ale i politycznej, głównie tym, jak będziemy rozumieć konstytucyjną zasadę podziału władz: w sposób dogmatyczny (formalistyczny) czy funkcjonalny. Druga z tych opcji zyskała zdecydowaną przewagę w państwach dojrzałej demokracji, w których zakłada się, że układ checks and balances (wzajemnego powstrzymywania i równoważenia) chroni przed arbitralnością i nadużywaniem władzy.
Kopiowanie nie pomoże
Nikłe odzwierciedlenie w posunięciach legislatywy, jak też w podejmowanych z powołaniem się na umocowanie ustawowe działaniach administracji, znajduje opisana na wiele sposobów w literaturze naukowej idea good governance i stanowiąca jej istotny element zasada pragmatyzmu. Przykład komplikacji i nieporozumień wywołanych wdrażaniem programów absorpcji środków unijnych (operacyjnych i rozwoju) uzmysławia, jak dużo mamy jeszcze do nadrobienia na tym polu. W sprawach, o których mowa, tradycyjne – odpowiadające modelowi postępowania jurysdykcyjnego – procedury i narzędzia wypełniania zadań publicznych okazują się zawodne. Trzeba je więc zastąpić tym, co J. Barnes nazwał postępowaniami administracyjnymi trzeciej generacji, mniej sztywnymi i sformalizowanymi, zorientowanymi na samoregulację oraz optymalizację wyniku pewnego cyklu działań.
Całkowicie błędne jest jednak przekonanie, że uda się to uczynić metodą zwykłego kopiowania funkcjonujących gdzie indziej rozwiązań lub powielenia w ustawie ogólnego, wynikającego z prawa unijnego schematu. Efektywność administracyjna zyskuje w tym kontekście rangę podstawowej, choć nie jedynej wartości, z którą powinna się liczyć władza. Eksponując jej rolę, I. Koprić zauważa, że jest ona raczej „składnikiem szerszego zestawu wartości, wraz z wartościami demokratycznymi i prawnymi”. Autor, pisząc o potrzebie zapewnienia wysokiego poziomu profesjonalizmu i zachowania apolityczności służby cywilnej w państwach, które wkroczyły na drogę transformacji ustrojowej, przedstawia także inne – nie mniej interesujące – aspekty wyróżnionego zjawiska, zasługującego z pewnością na bardziej wnikliwą i szczegółową analizę.
Gwarancyjna funkcja prawa administracyjnego, tak silnie akcentowana przez twórców koncepcji publicznych praw podmiotowych, nie może być obecnie – o czym przekonuje toczący się powszechnie dyskurs naukowy – rozpatrywana w oderwaniu od standardów dobrego zarządzania i zasad rachunku ekonomicznego. Dochowanie ich przekłada się na poziom ochrony praw i interesów jednostki, w tym jakość świadczeń administracyjnych. Nie bez powodu w węgierskiej ustawie nr CXL z 200 4 r . o ogólnych zasadach postępowania administracyjnego i usługach zobowiązano administrację do przestrzegania nakazów efektywnego i ekonomicznego działania, najniższych kosztów i szybkiego załatwienia sprawy. Naszą uwagę przyciąga raczej werbalna, a nie praktyczna strona problemu, dotyczącego np. dostępu do drugiej instancji sądowoadministracyjnej. W odróżnieniu od tego, co obowiązuje w innych systemach prawnych, brak jest w Polsce rodzaju filtra, który zapobiegałby zatorom orzeczniczym w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i ograniczał związane z nim koszty budżetowe, przez odrzucanie skarg kasacyjnych wnoszonych pochopnie, w złej wierze lub oczywiście bezzasadnych.
Decydują politycy
Zastanawiając się nad przyszłością prawa administracyjnego, musimy pamiętać, że jego normalny rozwój wymaga symbiozy prawotwórstwa, orzecznictwa sądowego i nauki. Bez naturalnych interakcji pomiędzy tymi elementami trudno sobie wyobrazić prawidłowe wypełnianie przez prawo funkcji regulatora życia społecznego. Odpowiedzialność za formułowanie diagnozy co do stanu prawa, rozpoznawanie zagrożeń, określanie kierunków zmian i prezentowanie racji, które za nimi stoją, spoczywają zatem w jakimś stopniu na doktrynie. Nie ma wobec tego cienia przesady w stwierdzeniu, że jej potencjał, aktywność i inwencja wywierają znaczący wpływ na rezultaty poczynań legislatywy oraz stosowania prawa przez sądy i administrację. Wymowy tej tezy nie osłabia wcale – dostrzegane nie tylko w Polsce – nazbyt silne oddziaływanie polityki na prawo, jego treść i sposób tworzenia.
W państwach bardziej zaawansowanych w krzewieniu idei demokracji problem ten próbuje się rozwiązywać, powierzając zadanie wytyczania wizji rozwoju systemu prawnego korzystającym z atrybutu niezależności ciałom o mieszanym składzie, takim jak francuska Wyższa Komisja Kodyfikacyjna (Commission Supérieure de Codification). Warto zadać pytanie politykom, czy powołanie tego typu organu w Polsce i wyposażenie go w realne kompetencje ma w ogóle rację bytu, a jeśli nie – co jest alternatywą dla tego posunięcia.