Subskrybuj nas na Youtube
Pojawiły się już pierwsze wyroki sądów administracyjnych wydane na podstawie przepisów k.p.a. zmienionych w czerwcu 2017 r. obszerną nowelizacją. Jest ich wprawdzie niewiele i nie wszystkie są prawomocne, ale pozwalają wskazać kierunek przyjętych interpretacji.
DECYZJE OSTATECZNE, KTÓRYCH NIE MOŻNA ZASKARŻYĆ DO SĄDU, SĄ PRAWOMOCNE
W decyzji orzeczono, że zobowiązanie należy wykonać po jej uprawomocnieniu się. Strona w złożonej do sądu administracyjnego skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Czy wniosek ten zostanie rozpatrzony?
Nie, gdyż rozstrzygnięcie wskazuje, że określone w nim zobowiązanie ma zostać wykonane po uprawomocnieniu się decyzji. W omawianej sprawie zaś decyzja nie jest prawomocna. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z 1 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 596/17, nieprawomocne), zgodnie z art. 269 kodeksu postępowania administracyjnego decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Natomiast w dodanym nowelizacją z 7 kwietnia 2017 r. par. 3 art. 16 k.p.a. postanowiono, że decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Rzeszowski sąd administracyjny wskazał, że prawomocność decyzji wynika zatem z następujących okoliczności:
1) skarga do sądu została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu,
2) skarga do sądu nie została wniesiona w terminie i termin ten nie został przywrócony,
3) przepis szczególny wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi do sądu,
4) decyzja stała się ostateczna, ponieważ żadna ze stron nie wniosła odwołania lub wszystkie strony zrzekły się prawa do odwołania.
Z powyższego wynika zatem, że k.p.a. wyróżnia obecnie dwa pojęcia: „ostateczności” i „prawomocności” decyzji. Przy czym cechę prawomocności można przypisać decyzjom utrzymanym w mocy w postępowaniu sądowym bądź też takim, które nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi.
Ponadto rzeszowski WSA stwierdził, że pamiętać należy, iż jak stanowi art. 170 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), moc wiążącą ma tylko prawomocne orzeczenie sądu, czyli takie, od którego nie przysługuje środek odwoławczy (art. 168 par. 1 p.p.s.a.). W razie wniesienia środka odwoławczego w terminie stan sprawy, w którym od orzeczenia przysługują środki zaskarżenia, trwa do czasu, aż od orzeczenia nie będzie przysługiwał żaden środek zaskarżenia bądź to na skutek zakończenia postępowania orzeczeniem sądu drugiej instancji (np. oddalającym skargę, orzekającym deklaratoryjnie – art. 188 p.p.s.a., lub umarzającym postępowanie przed sądem drugiej instancji), bądź też dlatego, że upłynął termin do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie.
Podstawa prawna
Art. 16 par. 3, art. 269 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257).
Art. 168 par. 1, art. 170, art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).
KIEDY MOŻLIWA JEST SKARGA NA BEZCZYNNOŚĆ
Strona zarzuca wójtowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Kiedy może ona złożyć skargę do sądu administracyjnego?
Warunkiem formalnym złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 par. 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania powyższego toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 40/17, nieprawomocny). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Zgodnie zaś z art. 53 par. 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Tak orzekł WSA w Opolu w wyroku z 9 listopada 2017 r. (sygn. akt VIII SAB/Wa 92/17). Jednocześnie WSA w Warszawie w wyroku z 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SAB/Wa 484/17, nieprawomocny) wyjaśnił, że z bezczynnością przy rozpoznawaniu sprawy mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym przez procedurę administracyjną terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków według warszawskiego sądu prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 par. 1 pkt 1 k.p.a. – w brzmieniu ustalonym nowelizacją z 7 kwietnia 2017 r. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy.
W tym kontekście istotne są również stanowiska sądów administracyjnych w sprawie bezczynności organu, do którego wniesiony został wniosek o dostęp do informacji publicznej. I tak WSA w Opolu w wyroku z 22 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II SAB/Op 103/17, nieprawomocny) zauważył, że według art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. WSA w Krakowie w wyroku z 6 września 2017 r. (sygn. akt II SAB/Kr 149/17) wprost stwierdził, że nie jest wymagane wniesienie ponaglenia w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W tej sprawie wypowiedział się również WSA w Poznaniu, który w wyroku z 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Po 159/17, nieprawomocny) uznał, że skoro ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a., których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem, to również obecnie nie jest wymagane wniesienie ponaglenia. Sąd ten jest zdania, że nadal brak podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w tym zakresie.
Podstawa prawna
Art. 37 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257).
Art. 53 par. 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).
Art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.).
DO KIEDY MOŻNA USTALIĆ OPŁATĘ ADIACENCKĄ
Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Jak obliczyć tę datę?
Kwestię tę reguluje dodany do art. 57 par. 3a k.p.a. Zgodnie z nim terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było – w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień. WSA w Poznaniu w wyroku z 4 października 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 408/17, nieprawomocny) wyjaśnił, że jeżeli zdarzenie miało miejsce 1 lutego 2014 r., a termin wynosi trzy lata, to termin ten kończy się z upływem dnia, który swoją nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, tj. 1 lutego 2017 r. Poznański sąd administracyjny wyjaśnił także, że o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy. Nie ma natomiast znaczenia data doręczenia tej decyzji stronie.
Podstawa prawna
Art. 57 par. 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257).
Art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.).
NIESKUTECZNE ZRZECZENIE SIĘ ODWOŁANIA
Strona 5 lutego 2018 r. zrzekła się odwołania, chociaż formalnie decyzja została jej doręczona 8 lutego 2018 r. Czy zrzeczenie to jest skuteczne?
Nie jest skuteczne, gdyż zgodnie z art. 127a k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję (par. 1). Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna (par. 2).
Pogląd ten potwierdza wyrok WSA w Olsztynie z 14 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 973/17, nieprawomocny). Sąd stwierdził, że ustawodawca w art. 127a k.p.a. posłużył się terminem „w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania”. To zaś oznacza, że jedynie w momencie biegu terminu do wniesienia odwołania strona uprawniona może zrzec się swojego prawa w tym zakresie. Stosownie do art. 127 par. 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z art. 129 par. 1 k.p.a. wynika zaś, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem reasumując, z przytoczonych wyżej uregulowań – zdaniem WSA w Olsztynie – wynika, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 109 par. 1 k.p.a.), a gdy była ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przy czym stosownie do art. 14 par. 2 k.p.a. treść oraz istotne motywy takiego rozstrzygnięcia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Według olsztyńskiego sądu administracyjnego, aby można było się powołać na unormowanie wynikające z art. 127a par. 1 k.p.a., należy zatem wpierw ustalić, kiedy w danej sprawie rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. W powołanej powyżej sprawie strona odebrała decyzję 8 lutego 2018 r. Nie sposób więc przyjąć, że bieg terminu do wniesienia odwołania dla strony rozpoczął się 5 lutego 2018 r., skoro dopiero 8 lutego 2018 r. otrzymała ona rozstrzygnięcie. Dopiero z tą ostatnią datą organ administracji jest związany treścią wydanej decyzji, o czym stanowi art. 110 par. 1 k.p.a. Z opisu okoliczności nie wynika natomiast, aby rozstrzygnięcie było stronie ogłoszone ustnie. W tym wypadku w aktach sprawy powinna znaleźć się w tym zakresie informacja. Zatem 5 lutego 2018 r. takie oświadczenie nie mogło skutecznie zostać złożone, w tym dniu bowiem nie rozpoczął jeszcze biegu termin do wniesienia odwołania.
Jednocześnie należy wskazać, że olsztyński WSA w przywołanym wyroku stwierdził, że strona zainteresowana może zrzec się prawa do odwołania jedynie w sytuacji, gdy zna treść decyzji, a więc gdy decyzja taka wejdzie do obrotu prawnego i zostanie stronie przedstawiona. Z tym dniem dopiero dla strony zainteresowanej powstają skutki prawne w postaci terminu do wniesienia odwołania.
Podstawa prawna
Art. 127a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257).
DODATKOWE POSTĘPOWANIE W CELU UZUPEŁNIENIA DOWODÓW
Prezydent miasta, występując w sprawie w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego, wystawił wobec zobowiązanego tytuły wykonawcze obejmujące należności za opłatę dodatkową z powodu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania pojazdu. Zobowiązany wniósł zarzut co do prowadzenia egzekucji. Utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu. Istotny był zatem w sprawie dowód w postaci projektu organizacji ruchu. Samorządowe kolegium odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaś stwierdziło, że po wnikliwej analizie dokumentacji przesłanej przez organ pierwszej instancji wraz z zażaleniem złożonym przez pełnomocnika strony organ odwoławczy nie znalazł w niej dokumentacji dotyczącej projektu organizacji ruchu, tj. dowodu, który powinien był zostać zbadany przez organ przy rozpoznaniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności realizowaną przez art. 138 k.p.a. obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego spoczywa na organie pierwszej instancji (organie egzekucyjnym). Natomiast postępowanie dowodowe przed organem wyższego stopnia ma ograniczony zakres i powinno być postępowaniem uzupełniającym. Czy wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione?
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Nowelizacja z 7 kwietnia 2017 r. w znaczący sposób ograniczyła zaś wydawanie decyzji kasatoryjnych przez organy odwoławcze. Na kwestię tę zwrócił uwagę WSA w Krakowie w wyroku z 20 października 2017 r. (sygn. akt III SA/Kr 977/17). Zdaniem tego sądu świadczy o tym dodanie par. 2–4 do art. 136 k.p.a.
Kluczowy dla wyjaśnienia sprawy jest wyrok WSA w Szczecinie z 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt I SA/Sz 854/17, nieprawomocny). Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a., tj. uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też winien był zastosować art. 136 par. 1 k.p.a., tj. przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (mimo braku wniosku strony w tym względzie zawartego w odwołaniu), a następnie samodzielnie orzec co do istoty sprawy.
Szczeciński sąd administracyjny, wyjaśniając tę wątpliwość, na wstępie nie zgodził się z opinią samorządowego kolegium odwoławczego, że prowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. – wobec niedokonania przez organ pierwszej instancji oceny dowodu dotyczącego projektu organizacji ruchu – nie było możliwe, albowiem jest to kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia, wymagająca zasadniczo przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.
Szczeciński WSA wskazał, że zgodnie art. 138 par. 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy tu podkreślić, że w cytowanym przepisie użyto sformułowania „może”, co oznacza, iż powyższe uchylenie nie jest obligatoryjne w sytuacji stwierdzenia tych dwóch przesłanek. Szczeciński sąd administracyjny wyjaśnił, że nadal zgodnie z art. 136 par. 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
WSA w Szczecinie podkreślił również, że art. 136 i 138 k.p.a. zostały w istotny sposób znowelizowane, jednak nowelizacja ta miała jeszcze dodatkowo zawęzić, nie zaś rozszerzyć przesłanki umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji kasatoryjnej. W ocenie sądu wyraźnie można to dostrzec w art. 138 par. 2b k.p.a., zgodnie z którym stosowanie art. 138 par. 2 k.p.a. jest niemal całkowicie wykluczone w przypadkach, o których mowa w art. 136 par. 2 lub 3 k.p.a. Oznacza to, że w razie zgodnego wniosku stron zawartego w odwołaniu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy spełnieniu warunków z art. 136 par. 2 k.p.a. (lub wniosku jednej ze stron o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy spełnieniu warunków z art. 136 par. 3 k.p.a.) uchylanie decyzji organu pierwszej instancji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest niedopuszczalne poza przypadkiem, o którym mowa w art. 136 par. 4 k.p.a. Zdaniem sądu nie oznacza to jednak, że w razie braku wniosku stron, o którym mowa w art. 136 par. 2 i par. 3 k.p.a., organ odwoławczy nie mógł skorzystać z art. 136 par. 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Według WSA w Szczecinie organ odwoławczy mógł zastosować art. 136 par. 1 k.p.a., a dodatkowym argumentem za tym była postawa organu pierwszej instancji wyrażająca się w lekceważeniu i ignorowaniu wytycznych oraz wskazań zawartych w wiążących go wyrokach sądów i decyzjach samorządowego kolegium odwoławczego. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego przeprowadzenie dowodu z dokumentacji dotyczącej projektu organizacji ruchu nie naruszałoby wskazanych przepisów, tj. art. 136 oraz art. 138 k.p.a., ani zasady dwuinstancyjności postępowania, a rzeczywiście mogłoby je zdecydowanie przyspieszyć.
W sprawie kluczowy był projekt organizacji ruchu, gdyż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 21 czerwca 2016 r. (sygn. akt II GSK 233/15), z regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) wynika obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Obowiązek ten ustanowiony w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. został doprecyzowany w art. 13b ust. 1 mówiącym, że opłaty pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ocenie NSA z treści obu ww. przepisów wynika, że utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu, stosownie do art. 13b ust. 1 u.d.p. Według NSA nie do zaakceptowania jest stanowisko, że cała strefa płatnego parkowania może być uznana za „miejsce wyznaczone” w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p.
Podstawa prawna
Art. 136, art. 138 par. 2, art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257).
Art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201).
Art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.)
OGRANICZONY ZAKRES KONTROLI SĄDU DOTYCZĄCY DECYZJI OBJĘTEJ SPRZECIWEM
Strona może decyzję kasatoryjną zaskarżyć do sądu administracyjnego. Właściwą formą jest sprzeciw. Jaki jest zakres oceny dokonywanej przez sąd?
Zakres tej oceny nakreślił WSA w Poznaniu w wyroku z 6 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Po 806/17, nieprawomocny), wskazując, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej) na gruncie uwarunkowań prawnych zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu (któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy) kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Chodzi o takie, w ramach których organ doszedł do wniosku, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, biorąc pod uwagę kryteria wskazane w art. 138 par. 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (a także sąd badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w sprawie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że wobec określonych ocen organu zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji.
Orzeczenie w sprawie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy (formalny) i jak powiedział sąd, „nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem”.
Poznański sąd administracyjny zauważył także, że zakreślając kwestie będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie – zmieniając k.p.a. i p.p.s.a. – wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a par. 1). Przy rozumowaniu a contrario wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zostało to uregulowane w wyodrębnionym obecnie par. 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a par. 3 p.p.s.a.).
Podobny wniosek zwarł WSA w Warszawie w wyroku z 24 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2751/17). Stwierdził, że sąd, rozpoznając sprzeciw, ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 par. 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. też wyroki WSA w: Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17; Łodzi z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 743/17; Opolu z 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 345/17).
Z kolei WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 17 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Go 838/17, nieprawomocny) stwierdził, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 par. 2 k.p.a. (art. 151a par. 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a par. 2 p.p.s.a.).
WSA w Olsztynie w wyroku z 6 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 886/17) zauważył, że postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest znacznie uproszczone, organ administracji nie musi bowiem udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c par. 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b par. 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d par. 1 p.p.s.a.). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c par. 1 p.p.s.a.), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania (art. 64c par. 4 p.p.s.a.), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d par. 1 p.p.s.a.). Wyrok, którym wojewódzki sąd administracyjny oddali sprzeciw, jest zaskarżalny skargą kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na posiedzeniu niejawnym (art. 182 par. 2a p.p.s.a.). W art. 182a p.p.s.a. przewidziano przy tym termin 30 dni na rozpoznanie takiej skargi przez NSA.
Ważne spostrzeżenia NSA zawarł także w wyroku z 7 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 3011/17). Stwierdził on, że celem ustanowienia sprzeciwu jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a., mimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 par. 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.
Podstawa prawna
Art. 138 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257).
Art. 64a–64e, art. 182 par. 2a, art. 182a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).
