Wszczęcie, a następnie zawieszenie postępowania administracyjnego o zmianę lub uchylenie decyzji, nie zawsze zabezpiecza prawa strony. Strony postępowań mogą mieć duży problem związany z niedawnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym postawił on tezę, że w trakcie postępowania sądowo-administracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia.
Dziennik Gazeta Prawna
Reklama
Jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego (uchwała NSA z 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17). Uchwała ta odnosi się m.in. do postępowań, o których mowa w art. 154 par. 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją ostateczna decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Reklama
Uzasadnieniem było stanowisko o pierwszeństwie kontroli sądowo-administracyjnej w stosunku do postępowania o zmianę lub uchylenie decyzji prowadzonego przez organ, który ją wydał, przy jednoczesnym zachowaniu dbałości o pełną ochronę interesów strony. Możliwość wszczęcia procedury administracyjnej w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia czynności w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia ma bowiem na celu uchronienie strony przed utratą jej praw, np. na skutek przedawnienia.
Jako główny skutek tej – przez środowiska prawnicze ocenianej pozytywnie – uchwały wskazuje się jednoznaczne rozstrzygnięcie, że wszczęcie postępowania o zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej (a także stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania) jest możliwe w czasie, gdy toczy się postępowanie sądowo-administracyjne zainicjowane skargą na tę decyzję. Występują jednak sytuacje, w których wszczęcie, a następnie zawieszenie postępowania administracyjnego o zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej nie zabezpiecza praw strony. Dzieje się tak wtedy, gdy zakończenie postępowania powoduje nieodwracalne skutki decyzji administracyjnej będącej przedmiotem kontroli.
Warto pamiętać, że sądy administracyjne są sądami prawa, a do ich kognicji należy badanie legalności wydanych przez organy administracji publicznej orzeczeń administracyjnych. Nie jest ich rolą zastępowanie organu i rozstrzyganie spraw co do meritum. „Przy takim założeniu sąd nie wchodzi w kwestię słuszności czy celowości decyzji, gdyż jest to domena organu, który obciąża merytoryczne załatwienie sprawy i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny bada jedynie to rozstrzygnięcie co do zgodności z prawem, zatem w zakresie dokonywanej kontroli ustala, czy organ administracyjny, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy” (wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1629/16). W takich sytuacjach jedynym środkiem ochrony praw strony jest postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej.
Jako przykład takich decyzji można wskazać sytuację opisaną w art. 240 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z nim umowa o oddanie gruntu należącego do Skarbu Państwa lub do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może zostać rozwiązana przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności zaś, jeżeli wbrew umowie nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Za moment wygaśnięcia takiej umowy przyjmuje się dzień uprawomocnienia się decyzji administracyjnej w tym przedmiocie – niezależnie od tego, czy użytkownik w czasie trwania postępowania przed WSA wzniósł budynek i wystąpił o zmianę decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.
Kolejny przykład możemy znaleźć w art. 86 ust. 1 i 2 oraz ust. 7 ustawy z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1910 z późn. zm.). Chodzi o rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia urzędującego w dniu wejścia w życie tej ustawy prezesa zarządu kasy lub Kasy Krajowej, którego mandat wygasa z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie jego zatwierdzenia. Momentem uprawomocnienia się zaskarżonej do WSA, a następnie do NSA decyzji będzie prawomocne zakończenie postępowania sądowo-administracyjnego. Gdy przed sądem dojdzie do prawomocnego zakończenia sprawy, rozpatrujący sprawę z art. 154 k.p.a. organ administracji nie będzie już mógł zmienić swojej decyzji i zatwierdzić urzędującego prezesa, gdyż... przestanie on piastować swoją funkcję.
Podobnie sytuacja ma się w przypadku art. 89 ustawy z 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej (Dz.U. z 2001 r. nr 49 poz. 508). Zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego przepisu patent może zostać unieważniony, jeśli wynalazek nie został przedstawiony na tyle jasno i wyczerpująco, aby znawca mógł go urzeczywistnić. Zgodnie zaś z art. 756 tej ustawy dodatkowe prawo ochronne wygasa, jeśli patent podstawowy wygaśnie przed upływem okresu, na który go udzielono. Jeśli zatem w toku postępowania sądowo-administracyjnego o unieważnienie patentu, przed uprawomocnieniem się tej decyzji, nie dojdzie do zmiany lub uchylenia decyzji o jego unieważnieniu (np. z tego powodu, że został on wreszcie przedstawiony na tyle jasno i wyczerpująco, aby znawca mógł wynalazek urzeczywistnić), to dodatkowe prawo ochronne wygaśnie.
Niewątpliwie intencją Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było pogorszenie sytuacji procesowej stron tego typu postępowań, lecz wyraźne wskazanie, że mają one prawo skutecznego wnoszenia do organów administracji wniosków o zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania, nie czekając na zakończenie sprawy przed sądem. Organ administracji nie powinien być natomiast obowiązany do zawieszenia postępowania, które stawałoby się bezprzedmiotowe z chwilą prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego. O ile wznowienie postępowania jest zawsze zależne od wyniku postępowania sądowo-administracyjnego, o tyle postępowania o zmianę lub uchylenie decyzji (z uwagi na przemawiający za tym interes społeczny lub słuszny interes strony), w których organ administracji może kierować się odmienną niż poprzednio oceną celowości rozstrzygnięcia o prawach strony, mogą być – jak się wydaje – rozstrzygane przez organ administracji niezależnie od wyniku kontroli sądowo-administracyjnej, która ma charakter jedynie formalny.
Intencją Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było pogorszenie sytuacji procesowej stron tego typu postępowań, lecz wyraźne wskazanie, że mają one prawo skutecznego wnoszenia do organów administracji wniosków o zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania, nie czekając na zakończenie sprawy przed sądem.