Prowadząc prawnicze rozważania o tym, czy coś jest informacją publiczną, czy nie jest, gubimy istotę jawności . Nie jest to ani potrzebne z punktu widzenia obowiązującego w Polsce prawa, ani zgodne ze standardami wyznaczanymi przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.
Reklama
Jawność jest w Polsce realizowana dzięki ustawie o dostępie do informacji publicznej. W mojej opinii ustawa ta spełnia międzynarodowe standardy, a gdy powstawała, wyprzedziła epokę. Jej twórcy na początku wieku wizjonersko założyli, że dostęp do informacji powinien być zapewniony również w internecie, ich autorzy powinni być znani, a wnioskować o nie można bezpłatnie i anonimowo. Krytyka ustawy przez administrację pokazuje, jak bardzo przyczynia się ona do realizacji praw i wolności jednostki, które wszak są celem tej regulacji.
Jak każdy medal, i ten ma dwie strony. Tę drugą nazywam pułapką informacji publicznej. Zamiast po prostu realizować prawo do wiedzy, skupiamy się na poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy coś jest informacją publiczną czy nie jest.
Prawo do informacji (publicznej) zawarte jest w polskiej konstytucji w art. 61. Konstrukcja tego przepisu jest dosyć jednoznaczna. W ustępach 1 i 2 określony został zakres przedmiotowy prawa do informacji. Ustęp 3 zawiera przesłanki jego ograniczania, a ust. 4 jest dyspozycją dla ustawodawcy do określenia trybów udostępniania informacji określonych w ust. 1 i 2. Ustawy mogą określać tryby dostępu do informacji (ust. 4) i jego ograniczenia (ust. 3). Ustawodawca nie może jednak określać, że dana informacja nie jest informacją publiczną.
Z perspektywy czasu uważam, że definicja z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mówiąca, że „każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy” pozwala, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, unikać jawności.
Wizjonerski wyrok
Już w 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt SA/Ł 2722/95) określił sens tego prawa i odwołał się do artykułu 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Sprawa dotyczyła dostępu do protokołów z posiedzenia zarządu miasta. Rozważając uprawnienia mieszkańców do uzyskiwania informacji, skład orzekający przypomniał ratyfikowaną przez Polskę Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, która podkreśla wagę pozyskiwania informacji dla swobody wyrażania opinii. „Prawo do uzyskiwania informacji jest zatem – w ujęciu Konwencji, elementem szerszego prawa do swobodnego wyrażania opinii. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w rozdziale zatytułowanym »Władze gminy« wymienia mieszkańców gminy /wspólnoty samorządowej i określa ich uprawnienia do podejmowania rozstrzygnięć w głosowaniu powszechnym /poprzez wybory i referendum lub za pośrednictwem organów gminy (...). Aby móc racjonalnie podejmować decyzje, mieszkańcy gminy powinni znać działalność organów gminy w różnych jej aspektach” – stwierdził sąd. Ta poczyniona przez NSA konkluzja jest o tyle istotna, że ewolucja interpretacji art. 10 konwencji w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kierunku, który w Polsce można nazwać dostępem do informacji publicznej, dała o sobie znać ponad 10 lat później.
Konwencja i polskie prawo
Jedną z istotniejszych kwestii w orzecznictwie ETPC, które kształtuje się od 2009 r., jest nie tylko podkreślanie, że pozyskiwanie informacji jest chronione przez Konwencję, lecz także zwracanie uwagi na to, jak regulacje krajowe lub ich interpretacje prawo to na różne sposoby niesłusznie ograniczają. I to jest właśnie istota problemu w Polsce. Rozważając, czy coś jest informacją publiczną, pośrednio uniemożliwiamy rzetelną i opartą na informacjach debatę publiczną.
W wyroku w sprawie Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom z 14 kwietnia 2009 r. (skarga nr 37374/05) ETPC wskazał m.in. że: „prawodawstwo nie może pozwolić na samowolne ograniczenia, gdyż mogą one stać się formą pośredniej cenzury”, a gromadzenie informacji jest konieczne do przygotowywania publicznej debaty. W wyroku z 25 czerwca 2013 r. ze skargi Młodzieżowej Inicjatywy na rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii (skarga nr 48135/06) ETPC stwierdził, że naruszenie art. 10 EKPC może nastąpić nie tylko przez przepisy prawa krajowego, które ograniczają w nieuzasadniony sposób i w nadmiernym zakresie prawo do informacji publicznej wywodzone z art. 10 EKPC, lecz może także polegać na działaniach faktycznych zmierzających do arbitralnego nieudostępniania informacji.
Co więcej, w tym samym wyroku pojawiło się istotne odniesienie do kultury politycznej. Wskazuje ono na jeszcze większą wagę otwartości w krajach przechodzących transformację systemową. Sędziowie Sajó i Vučinić wyrazili wspólną opinię, iż „wydane orzeczenie jest szczególnie ważne dla tych krajów, gdzie nawet w dzisiejszych czasach utrwalone zwyczaje utrudniają dostęp do danych, które w czasach totalitaryzmu były wykorzystywane dla celów opresyjnych przez tajne służby”. Podkreślili też potrzebę interpretowania art. 10 zgodnie z międzynarodowymi rozwiązaniami dotyczącymi swobody informacji.
Fakty i swoboda wypowiedzi
Trybunał w swoich wyrokach podkreśla, że aby korzystać z wolności, trzeba posiadać informacje. To właśnie ten element orzecznictwa ETPC jest najbardziej adekwatny do polskich rozważań o tym, czy coś jest, czy też nie jest informacją publiczną. Zdaniem trybunału tego typu rozważania nie mogą zmieniać sensu prawa. Można z tego wnioskować, że gdyby polskie sądy analizowały europejskie orzecznictwo zgodnie z zaleceniami wynikającymi ze wspomnianych wcześniej rozważań, orzekałyby inaczej.
W wyroku z 28 listopada 2013 r. (Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes przeciwko Austrii, skarga nr 39534/07) ETPC wskazał: „Mimo, iż nie jest zadaniem trybunału ustalenie, w jaki sposób Komisja mogła i powinna była umożliwić skarżącemu uzyskanie dostępu do podjętych przez siebie decyzji, uznaje on, że całkowita odmowa udzielenia dostępu do jakichkolwiek decyzji nie spełniała wymogu proporcjonalności. Komisja, która z własnego wyboru sprawowała monopol informacyjny w odniesieniu do podejmowanych przez siebie decyzji, w omawiany sposób uniemożliwiła skarżącemu prowadzenie badań w odniesieniu do jednego z dziewięciu austriackich landów, tzn. Tyrolu, oraz uczestniczenie w znaczącym zakresie w procesie legislacyjnym dotyczącym wprowadzania zmian w treści tyrolskiego prawa obrotu nieruchomościami. Trybunał stwierdza zatem, że ingerencja w przysługujące skarżącemu prawo do wolności wyrażania opinii nie może zostać uznana za niezbędną w społeczeństwie demokratycznym”.
Natomiast w wyroku z 8 listopada 2016 r. w sprawie Magyar Helsinki Bizottsag przeciwko Węgrom (skarga nr 18030/11) „trybunał uznał, że skarżąca chciała wykonywać prawo do przekazywania informacji w sprawie o znaczeniu publicznym i ubiegała się o dostęp do informacji w tym celu, a informacja ta była konieczna do wykonywania jej prawa do wolności wyrażania opinii. (...) Trybunał uznał, że skarżąca zamierzała wnieść wkład do debaty na temat sprawy o znaczeniu publicznym, a odmowa uwzględnienia jej wniosku faktycznie utrudniła wniesienie jej wkładu do debaty publicznej o sprawie o znaczeniu ogólnym”.
Poszukiwanie „informacji publicznej” przesłania znaczenie informacji dla debaty publicznej, oceny administracji i działań polityków. A to daje możliwość manipulowania opinią publiczną.
Możemy wymienić sporo spraw, w których nie dostrzegamy śladów myślenia o prawie do informacji w odniesieniu do standardów tworzonych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wystarczy przypomnieć sprawę o nagrania z sesji rady gminy (I OSK 14/10), kalendarz ministra (I OSK 2914/13), nagrania z kamer w Sejmie RP w trakcie posiedzenia z 16 grudnia 2016 r. (II SAB/Wa 23/17), protokoły spotkań prezydenta miasta z dyrektorami (I OSK 1416/15) czy też dokumenty dotyczące odwołania delegacji sędzi Justyny Koski-Janusz (II SAB/Wa 774/16). W nich wszystkich sądy nie dopatrzyły się potrzeby traktowania wiedzy, o którą wnioskowano, jako informacji publicznej.
Sądy muszą wziąć odpowiedzialność za kształt debaty publicznej. Standardy są gotowe. I choć niektóre wyroki się do nich odwołują, korzystanie z wyznaczanych przez ETPC standardów powinno się stać dla polskiego sądownictwa oczywistością. I niech to będą moje życzenia na 2018 r. i przyszłość.
Poszukiwanie „informacji publicznej” przesłania znaczenie informacji dla debaty publicznej, oceny administracji i działań polityków. A to daje możliwość manipulowania opinią publiczną