Przedstawiona na początku stycznia, po szeregu długotrwałych konsultacji publicznych oraz ogromnej liczbie zgłoszonych stanowisk, kolejna wersja projektu ustawy o jawności życia publicznego pokazuje z jednej strony znaczenie i wpływ społeczeństwa obywatelskiego na projekty aktów normatywnych oraz ogromną potrzebę udziału tego elementu w procesie stanowienia prawa.
Reklama
Z drugiej zaś, tak duże zainteresowanie projektem regulacji normującej zasady jawności skupia jak w soczewce podstawową działalność organizacji pozarządowych. Polega ona bowiem w głównej mierze na równoważeniu rozdarcia między państwem, zbliżającym się dziś często do hobbesowskiej wizji lewiatana dysponującego monopolem prawodawczym, a społeczeństwem. Realizacja tego zadania wymaga nie tylko jasnych norm gwarantujących przejrzystość władzy państwowej, lecz także możliwości konfrontowania stanowisk obywateli skupionych lub reprezentowanych w różnych formach organizacyjnych.
Najnowsza wersja projektu odbiega in plus od dokumentu zaprezentowanego w punkcie wyjścia. Mając w pamięci wysłuchania publiczne z udziałem projektodawców, trzeba zaznaczyć, że zmiany te są także efektem wytężonej pracy organizacji pozarządowych.
Olaf Szczypiński, prawnik, koordynator Zespołu Analitycznego Centrum Analiz Legislacyjnych Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris / Dziennik Gazeta Prawna
Definicja lobbingu
Niemniej jednak, właśnie z opisanej wyżej perspektywy organizacji społecznych, istotnym problemem projektu pozostają nadal zasady udziału w pracach legislacyjnych stowarzyszeń, fundacji, organizacji pracodawców lub innej organizacji społecznej lub zawodowej, w tym organizacji pożytku publicznego, które projekt określa wspólnym mianem podmiotu zaangażowanego zainteresowanego pracami nad projektem aktu normatywnego.
Projekt przewiduje bowiem obowiązek zgłoszenia lobbingu, rozumianego jako każde działanie podmiotów niebędących organami władzy publicznej lub upoważnionymi przez te organy przedstawicielami, prowadzone metodami prawnie dozwolonymi nieuregulowanymi w odrębnych ustawach, zmierzające do wywarcia wpływu na podjęcie przez organ władzy publicznej rozstrzygnięć w określonym kierunku. Ta szeroka jak dotąd definicja lobbingu, na skutek prowadzonych konsultacji społecznych, uzyskała w nowej wersji jasne granice w postaci gwarancji wyrażania opinii w ramach korzystania z wolności wypowiedzi i krytyki społecznej, urzeczywistniania prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej za pomocą mediów oraz wykonywania zleconych opinii, ekspertyz do projektów pod warunkiem wskazania podmiotu zlecającego.
W samym zgłoszeniu wnoszonym na formularzu urzędowym do odpowiedniego organu odpowiedzialnego za projekt aktu normatywnego, podmiot zainteresowany pracami legislacyjnymi, zarówno na poziomie rządowym, jak i parlamentarnym, zobowiązany będzie do ujawnienia oprócz danych podmiotu zaangażowanego, także interesu, który zgłaszający przedstawia w odniesieniu do danej regulacji, oraz propozycji rozwiązań, o których uwzględnienie w projekcie będzie zabiegać.
Obowiązek zgłoszenia, w przypadku organizacji społecznej lub zawodowej, obejmuje konieczność załączenia zestawienia podmiotów finansujących działalność statutową podmiotu zaangażowanego zainteresowanego pracami nad projektem danego aktu normatywnego. Wykaz ten powinien zawierać nazwę podmiotu finansującego lub imię i nazwisko osoby fizycznej, jeżeli nie prowadzi ona działalności gospodarczej. W zestawieniu uwzględnia się podmioty, których kwoty wpłat w okresie 12 miesięcy poprzedzających zgłoszenie przekraczają wartość przeciętnego wynagrodzenia za pracę w gospodarce narodowej (w drugim kwartale 2017 r. wyniosło 4220,69 zł), z wyłączeniem kwot uzyskanych ze zbiórek publicznych oraz darowizn 1 proc.
Biurokratyczne ograniczenia
W praktyce, wymogi te tworzą nie tylko barierę biurokratyczną w postaci procedury zgłoszenia, która zgodnie z literalnym brzmieniem projektu powinna być dokonywana odrębnie dla każdego projektu aktu normatywnego. Należy przy tym wspomnieć, że wymóg zgłaszania wszystkich podmiotów finansujących, których darowizny przekraczają określoną w projekcie kwotę, jest nieproporcjonalnie dotkliwy szczególnie dla organizacji społecznych posiadających dużą i zróżnicowaną grupę darczyńców – czyli takich, które stanowią istotę niezależnego społeczeństwa obywatelskiego.
W efekcie nowe prawo może doprowadzić do wyeliminowania lub radykalnego ograniczenia udziału organizacji społecznych w procesie legislacyjnym, co budzi uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia racjonalności postępowania legislacyjnego.
Publikacja zgłoszenia w BIP wraz z zestawieniem podmiotów finansujących, będzie skutkować ujawnieniem ich danych, tj. nazwy (firmy) lub imienia i nazwiska. Ma to szczególne znaczenie m.in. dla organizacji społecznych aktywnie działających na rzecz zmiany prawa. Ujawnienie danych podmiotów wspierających działalność statutową np. stowarzyszenia czy fundacji otwarcie krytykujących działania władz czy proponujących rozwiązania legislacyjne uchodzące za kontrowersyjne, naraża darczyńców na presję i niebezpieczeństwo wykluczenia. Taka ingerencja w konstytucyjne wolności musi spełniać kryteria proporcjonalności. W przeciwnym razie będzie nieuzasadniona, a jako taka może budzić wątpliwości w zakresie naruszenia m.in. prawa do prywatności czy prawa do milczenia, chyba że jest to zgodne z wyraźną wolną podmiotu finansującego.
W konsekwencji, obawa przed ujawnieniem danych osobowych, a pośrednio także np. przekonań czy preferencji politycznych, może więc skutecznie zniechęcać darczyńców do wspierania organizacji pozarządowych, co przełoży się negatywnie na jawność oraz kontrolę społeczną działań władzy państwowej.
Mniej restrykcji dla zawodowców
Zwracają jednocześnie uwagę znacznie bardziej liberalne wymagania w stosunku do lobbystów zawodowych oraz przedstawiciela przedsiębiorcy niebędącego lobbystą zawodowym. W projekcie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku przedstawiania źródeł finansowania (poza oznaczeniem podmiotów, w imieniu których aktualnie prowadzą działalność lobbingową nad danym projektem). Co więcej, w przeciwieństwie do organizacji społecznych lub zawodowych oraz osób fizycznych, projektodawca nie wymaga od tych dwóch podmiotów składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Rozwiązania te jednoznacznie pokazują, stosunek projektodawcy do organizacji społecznych lub zawodowych. Otwarte pozostaje pytanie, czy rzeczywiście niezależność organizacji pozarządowych, których działalność statutową finansują obywatele, wymaga dużo bardziej restrykcyjnych zasad niż działalność lobbystów zawodowych i przedsiębiorców? Trudno tę dysproporcję traktować inaczej niż jako próbę ograniczenia udziału społeczeństwa obywatelskiego w procesie stanowienia prawa. Ich wprowadzenie może mieć skutek odwrotny do zamierzonego i prowadzić do poszukiwania pozaustawowych form oddziaływania na proces stanowienia prawa lub do obchodzenia przepisów.
Alternatywne rozwiązania
Spośród alternatywnych rozwiązań, warto w pierwszej kolejności wskazać te obecnie funkcjonujące. Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych przewiduje obowiązek wyodrębnienia z przychodów kwot otrzymanych darowizn ze wskazaniem celu zgodnego z działalnością pożytku publicznego. Podatnik jest jednocześnie zobowiązany do ujawnienia darowizn od osób prawnych, w tym ich nazwy i adresu, jeżeli jednorazowa kwota darowizny przekracza 15 tys. zł lub jeżeli suma wszystkich darowizn otrzymanych w danym roku podatkowym od jednego darczyńcy przekracza 35 tys. zł. W zakres tego obowiązku wchodzi także publikacja tych danych w internecie, środkach masowego przekazu lub wyłożenie w miejscach dostępnych.
Mając to na uwadze oraz pamiętając o założeniach projektodawcy, można pokusić się o wniosek, że konieczność gromadzenia informacji o źródłach finansowania działalności lobbingowej i wykaz darowizn podlegających zgłoszeniu, w sposób szczególny przeznaczonych na prace nad projektami ustaw, mogłyby być tożsame z przepisami ustawy o CIT. W odniesieniu do darowizn pochodzących od osób fizycznych obowiązek ten mógłby być ograniczony do wskazania liczby wpłat oraz ich sumy.
Funkcjonujące rozwiązania na gruncie podatkowym prowadzą w stronę drugiego alternatywnego rozwiązania, szczególnie z perspektywy cyfryzacji administracji publicznej – budowy systemu stałej rejestracji dla wszystkich podmiotów chcących wykonywać działalność lobbingową w rozumieniu projektu ustawy, bez konieczności każdorazowego zgłaszania się do każdej instytucji w każdym postępowaniu z projektem aktu normatywnego. Dobrym punktem odniesienia może tu być tzw. rejestr przejrzystości funkcjonujący na poziomie Unii Europejskiej. Organizacje pozarządowe chcące brać udział w pracach obowiązane są zgłaszać jedynie łączny budżet organizacji oraz zestawienie głównych kwot i źródeł finansowania.
Jednocześnie, z realizacją tego obowiązku można byłoby związać dodatkowe korzyści dla podmiotów zaliczanych do kategorii organizacji pożytku publicznego, co motywowałoby do ubiegania się o ten status. Tym samym, niejako oddolnie, realizowany byłby cel projektodawców ustawy artykułowany podczas wysłuchań publicznych, czyli zwiększenie przejrzystości społeczeństwa obywatelskiego.
Budowa rejestru nie jest wyzwaniem przekraczającym możliwości administracji publicznej dążącej do cyfryzacji usług dla obywateli. Warto tworzyć i wspierać rozwiązania, które pozwolą urzeczywistniać zasady demokratycznego państwa prawnego, trudno bowiem wyobrazić sobie absolutny rozdział tego, co polityczne, od tego, co obywatelskie.