Subskrybuj nas na Youtube
Od jutra zaczyna obowiązywać obszerna nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Rządowy projekt to największa od lat reforma tej procedury. W nowelizacji duży nacisk położono na przyspieszenie załatwiania spraw, urzeczywistnienie bardziej partnerskiego podejścia urzędników do obywateli oraz zapewnienie adekwatności kar administracyjnych do naruszenia prawa. Prezentujemy kluczowe regulacje i sprawdzamy, czy założone przez resort rozwoju cele mają szansę na realizację.
/>
/>
/>
REFORMA
Cel 1: Szybsze załatwianie spraw
| Rozwiązanie | Artykuł | Konsekwencje |
| Milczące załatwienie sprawy | art. 122a–122g; art. 151 par. 3; art. 155a; art. 158a par. 1 zd. 2, art. 163a k.p.a. | Jeśli urząd nie wyda decyzji we wskazanym terminie (co do zasady w ciągu miesiąca), strona będzie mogła uznać, że organ odpowiedział na wniosek pozytywnie.Milczące załatwienie sprawy niezawsze znajdzie zastosowanie. Wymaga szczególnego przepisu, kierującego określone przypadki do tego trybu. |
| Postępowanie uproszczone | art. 35 par. 3a, art. 163b–163g k.p.a., art. 119 pkt 5 p.p.s.a. | Stosowane w sprawach, w których występuje tylko jedna strona postępowania.Obowiązuje ograniczony zakres postępowania dowodowego.Sprawy w tym trybie mogą być inicjowane podaniem złożonym na urzędowym formularzu.W postępowaniu uproszczonym obywatel ma szansę otrzymać decyzję w krótszym czasie.Postępowanie to wymaga szczególnego przepisu, kierującego określone sprawy do tego trybu. |
| Ponaglenie | art. 36–38 k.p.a., art. 52 par. 2 p.p.s.a. | Ponaglenie można wnieść, jeśli organ przekroczył termin załatwienia sprawy albo jeśli prowadzi postępowanie zbyt opieszale (np. przedłuża termin na załatwienie sprawy, mimo że nie są gromadzone żadne nowe lub istotne dowody).Organ będzie miał obowiązek rozpatrzenia go w terminie 7 dni.Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. |
| Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie opcjonalny | art. 52 par. 2 i 3 oraz art. 54a p.p.s.a. | Obecnie, jeżeli decyzja wydana np. przez ministra środowiska nie satysfakcjonuje strony, żeby zaskarżyć ją na drodze sądowej, trzeba najpierw złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero jego rozstrzygnięcie może być zaskarżone do sądu administracyjnego.Od 1 czerwca jeżeli strona nie chce skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, może od razu wnieść skargę do WSA. Termin do jej złożenia wynosi 30 dni od dnia otrzymania decyzji.Skrócenie drogi do zaskarżenia decyzji przed sądem powinno przyspieszyć postępowanie. |
| Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej | art. 64a–64e, art. 151a i art. 230 par. 2 p.p.s.a. | Sprzeciw będzie kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.Instytucja ta ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo.Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie.Sprzeciw wnoszony jest do WSA za pośrednictwem organu, który wydał decyzję kasatoryjną, w terminie 14 dni od jej doręczenia. |
| Zrzeczenie się odwołania | art. 127a k.p.a. | Chcąc przyspieszyć uzyskanie decyzji ostatecznej (zwłaszcza wtedy, gdy decyzja wydana przez organ I instancji jest zgodna z wnioskiem) strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania.Takie oświadczenie musi zostać złożone przed organem, który wydał decyzję. |
OPINIE CEL 1
Czy założony cel szybszego załatwiania spraw uda się zrealizować?
Nowe przepisy w dużej mierze mogą przyspieszyć postępowanie. Na pewno do takich regulacji należy nowa instytucja milczącego załatwienia sprawy. Jest to bowiem jeden ze sposobów na przeciwdziałanie bezczynności w administracji. Taki tryb stosowany jest obecne w prawie budowlanym, gdzie się sprawdza. Należy jednak pamiętać, że kluczowe kwestie tj. rodzaje spraw rozpoznawanych w tym trybie, zostaną określone w przepisach szczególnych. Zmiana k.p.a. określa tylko samą procedurę. Jedynym rodzajem spraw, wskazanym wprost w nowej regulacji, w których będzie można zastosować ten tryb, jest postępowanie uproszczone, chyba że w przepisie szczególnym zostanie to uregulowane inaczej.
Cel szybszego załatwiania spraw realizuje również nowa instytucja ponaglenia. Tym bardziej, że ustawodawca wskazał krótki – 7-dniowy termin na jego rozpatrzenie. Ponaglenie ma zastąpić zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dotychczasowy środek był mało skuteczny, dlatego liczę, że nowy sprawdzi się lepiej. Podobnie oceniam wprowadzenie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. W praktyce nagminnie zdarza się bowiem, że organy II instancji uchylają się od rozpoznania odwołania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W sposób niezasadny korzystają z możliwości uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sądzę, że sprzeciw od decyzji kasatoryjnej zrealizuje cel szybszego załatwienia sprawy. Tym bardziej, że termin na wniesienie tego środka jest krótszy niż w przypadku skargi i wynosi 14 dni. Ponadto sprzeciw będzie rozpoznawany przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym.
Przyspieszyć postępowania może także instytucja zrzeczenia się odwołania. Zmiana ta jest odpowiedzią na postulaty zgłaszane szczególnie przez inwestorów w sprawach budowlanych. Kluczowe będzie w tym przypadku rzetelne pouczenie przez organ strony o skutkach zrzeczenia się odwołania, tj. utracie uprawnienia do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Jeżeli chodzi natomiast o postępowanie uproszczone, to jego cechą ma być ograniczone postępowanie dowodowe. W tym przypadku także ustawodawca daje narzędzie, ale nie określa rodzajów spraw, w których ten tryb znajdzie zastosowanie. Rozwiązanie to może potencjalnie przyspieszyć postępowanie. Mam jednak wątpliwości co do art. 35 par. 3a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca. Analogiczny czas ustawodawca przewiduje na zakończenie sprawy w trybie tradycyjnym (art. 35 par. 3 k.p.a.). Nie ma zatem różnicy w długości obydwu postępowań.
Z kolei w kwestii opcjonalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy spodziewać się kontroli zgodności tej zmiany z obowiązującym ustawodawstwem.
Większość dokonanych przez ustawodawcę zmian zmierza do realnego przyspieszenia postępowania administracyjnego. Jeżeli urzędy sprawnie zaczną stosować nowe przepisy, istnieje szansa na to, że będzie ono krótsze. W niektórych przypadkach, wpływ na czas zakończenia postępowania będą miały również strony, m.in. poprzez bezpośrednie zaskarżenie do sądu decyzji administracyjnej, co do której służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też zrzeczenie się odwołania.
Pozytywnie oceniam m.in. wprowadzenie instytucji ponaglenia, która w zaproponowanej przez ustawodawcę formie może w końcu stanowić sprawne narzędzie do przymuszenia organów do zakończenia długotrwale prowadzonych postępowań. Nowe przepisy k.p.a. obligują urzędników do przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia nie później niż w terminie 7 dni. Natomiast on w analogicznym czasie będzie musiał rozpoznać sprawę. Ważne, że w toku rozpoznawania ponaglenia organy będą przekazywały między sobą jedynie odpisy akt sprawy, a nie ich oryginały, jak dotychczas, co w praktyce również wydłużało postępowanie.
Cel 2: Partnerskie relacje między administracją a stronami
| Rozwiązanie | Artykuł | Konsekwencje |
| Mediacja | rozdział 5a, art. 35 par. 5, art. 83 par. 4, art. 263 par. 1, art. 263a i art. 264 par. 1a k.p.a. | Mediacja będzie prowadzona między organem, który załatwia daną sprawę, a stroną lub wyłącznie pomiędzy stronami postępowania.Mediacja prowadzona będzie przez bezstronnego mediatora.Ma pomóc wyjaśnić sprawę i załatwić ją szybko. Dzięki niej organ może łatwiej ustalić fakty, uzyskać dowody, wyjaśnić stronom wynikające z obowiązującego prawa przesłanki, którymi się kieruje przy rozstrzygnięciu. W rezultacie stronom będzie łatwiej zaakceptować treść wydanej decyzji i odstąpić od jej zaskarżenia. |
| Rozstrzyganie wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony | art. 7a, art. 81a k.p.a. | Jeżeli w rezultacie postępowania administracyjnego obywatel może stracić uprawnienia lub zostać obciążony konkretnym obowiązkiem, a istnieją wątpliwości, których nie można wyjaśnić, to powinny być one rozstrzygane na jego korzyść.Stosowanie tej reguły zostanie wyłączone, jeżeli będzie tego wymagać ważny interes publiczny, a także w sprawach osobowych funkcjonariuszy i żołnierzy. |
| Zasada pewności prawa | art. 8 par. 2 k.p.a. | Zgodnie z tą zasadą organy administracji, bez uzasadnionej przyczyny, nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.W toku postępowania, a także w odwołaniu lub skardze do WSA obywatel może podnieść, że organ powinien zastosować utrwaloną praktykę, wynikającą np. z innych decyzji, których ta osoba była adresatem. |
| Zasada proporcjonalności | art. 8 k.p.a. | Jeżeli czynności organu są dla strony uciążliwe, np. urzędnik żąda od niej dokumentów, które są publicznie dostępne albo które już posiada, to może ona odmówić ich dostarczenia. W takim wypadku organ nie powinien ponawiać żądania ani wyciągać żadnych negatywnych konsekwencji.Organy administracji będą miały obowiązek poświadczania za zgodność z oryginałem kopii dokumentów przedłożonych przez stronę na potrzeby prowadzonego postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie potrzebny będzie dokument w szczególnej formie, np. akt notarialny, to urzędnik powinien, na wniosek obywatela, poświadczyć przedstawioną kopię za zgodność z oryginałem i włączyć ją do akt sprawy. |
| Posiedzenie w trybie współdziałania | 106 a k.p.a., | W sprawach, w których konieczne jest uzyskanie opinii lub zgody innego organu, możliwe będzie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności w trakcie wspólnego posiedzenia zaangażowanych w sprawę organów, a w razie potrzeby – także stron.Dzięki temu strona będzie miała okazję przedstawienia obu organom wszystkich istotnych dla sprawy informacji, co może przyspieszyć jej załatwienie. |
| Wskazanie niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony | art. 79a k.p.a. | Organ ma obowiązek wskazać konkretne warunki, które nie są spełnione, aby można było uwzględnić wniosek strony i umożliwić jej przedstawienie dodatkowych dowodów. W tym celu wyznacza termin, w którym strona może nie tylko odnieść się do zebranych w sprawie dowodów, ale także przedstawić dodatkowe argumenty na potwierdzenie, że przesłanki zostały spełnione.Dzięki temu wzrasta szansa, że organ wyda decyzję zgodną z żądaniem obywatela. |
OPINIE CEL 2
Czy te przepisy spowodują, że relacje między administracją a stronami będą partnerskie?
Dr Karolina Wojciechowska, administratywistka z Uniwersytetu Warszawskiego
Nowe przepisy mogą spowodować, że pozycja strony wobec organu zyska więcej cech kontradyktoryjności. Sposobem do realizacji założonego przez ustawodawcę celu – partnerskich relacji między organem a stroną, jest wprowadzenie do postępowania administracyjnego instytucji mediacji. Liczę na to, że sprawdzi się równie dobrze jak w postępowaniu cywilnym. Może ona doprowadzić także do przyspieszenia postępowania. Podobnie oceniam wprowadzenie zasady pewności prawa, która zakłada, że organ będzie przewidywalny dla strony, jeżeli wykształcił w danym rodzaju spraw praktykę stosowania prawa. Na uwagę zasługuje też przepis, który obliguje organ do wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Dzięki niemu nie będzie ona zaskakiwana wskazaniami co do tego, co mogła zrobić w toku postępowania, aby sprawa zakończyła się dla niej decyzją pozytywną. Jeżeli chodzi o rozstrzyganie wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony, to o ile kierunek zmiany oceniam pozytywnie, to sformułowanie nowej zasady ogólnej k.p.a. pozostawia wiele do życzenia. Zgodnie z wprowadzanym art. 7a k.p.a. wątpliwości co do prawa mają być rozstrzygane na korzyść strony. Regulacja ta stanowi odpowiednik zasady in dubio pro reo z prawa karnego. Jednak liczba wyjątków od tej zasady: sporne interesy stron, interesy osób trzecich, na które wynik postępowanie ma bezpośredni wpływ, ważny interes publiczny, może uniemożliwić w praktyce jej stosowanie.
Konrad Młynkiewicz, radca prawny z Kancelarii Sadkowski i Wspólnicy
Mediacja jest instrumentem, który z powodzeniem wprowadzono w postępowaniu cywilnym, niemniej w administracji będzie służyła przede wszystkim wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Ma doprowadzić do lepszej komunikacji między stronami co powinno służyć kształtowaniu partnerskich relacji między urzędnikiem a petentem.
Trzeba jednak pamiętać, że skuteczność przepisów dotyczących mediacji czy zasad rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, będzie zależała głównie od podejścia urzędników.
Cel 3: Adekwatne kary administracyjne
| Rozwiązanie | Artykuł | Konsekwencje |
| Dyrektywy wymiaru kary | art. 189d k.p.a. | To okoliczności, które organ powinien wziąć pod uwagę, określając wysokość kary.Okoliczności, które organ powinien uwzględnić, gdy kara określona jest w przepisach widełkowo („od-do”) albo wskazana jest tylko jej górna granica, to m.in.: waga naruszenia prawa, częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązków, wysokość korzyści, które strona osiągnęła, uprzednie ukaranie za to samo zachowanie, działania podjęte dobrowolnie przez stronę, jej warunki osobiste. |
| Odstąpienie od wymierzenia kary | art. 189f k.p.a. | Organ musi odstąpić od nałożenia kary, gdy spełniony jest przynajmniej jeden z poniższych warunków:– waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała zachowania, które naruszało prawo– strona za to samo zachowanie już została ukarana. |
| Ulgi w zapłacie kary | art. 189k k.p.a. | Ze względu na ważny interes publiczny lub ważny interes strony organ może udzielić ulgi w wykonaniu kary, czyli na przykład umorzyć ją, rozłożyć na raty czy odroczyć termin jej wykonania.Obywatel musi złożyć w tej sprawie odrębny wniosek. |
| Przedawnienie | 189g k.p.a., 189h k.p.a., 189j k.p.a. | Jeżeli upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa albo od wystąpienia skutków naruszenia nie można już nałożyć administracyjnej kary pieniężnej.Jeśli upłynęło 5 lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana nie można jej egzekwować. |
| Siła wyższa | 189 e k.p.a. | W przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.Przykładem jest działanie sił przyrody – np. powódź. |
OPINIE CEL 3
Czy nowe regulacje spowodują, że wymierzane kary administracyjne będą adekwatne?
W systemie prawa brakowało dotąd ogólnych regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. W efekcie ich nakładanie cechował automatyzm, a finansowa odpowiedzialność była oderwana od winy sprawcy. Regulacje zawarte w dziale IVa znowelizowanego k.p.a. mają ten stan rzeczy zmienić.
Przede wszystkim nowe przepisy wskazują na okoliczności, które organ administracji jest zobowiązany wziąć pod uwagę przy wymierzaniu kary administracyjnej. Chodzi tu przykładowo o wagę i okoliczności naruszenia prawa, winę sprawcy czy wysokość korzyści, którą stronie przyniosło złamanie przepisów. To wszystko organ będzie musiał wziąć pod uwagę w sprawach, w których regulacje przewidują karę w określonych widełkach czy ustalają jej maksymalną wysokość. Dotąd brakowało jakichkolwiek regulacji, które pozwoliłyby w takich sytuacjach dopasować wysokość sankcji do indywidualnych okoliczności sprawy czy szczególnych cech osobistych sprawcy.
Nowością jest, że od 1 czerwca wyłączone będzie karanie administracyjną karą pieniężną w przypadku naruszenia prawa popełnionego wskutek działania siły wyższej. Taka regulacja wydaje się w państwie prawa naturalna, a jednak dotąd jej brakowało.
Wreszcie przepisy przewidywać będą w niektórych przypadkach możliwość, a niekiedy wręcz obowiązek, odstąpienia od nałożenia kary.
Oczywiście k.p.a. ustanawia tylko ramy prawne, w których działać będą organy stosujące prawo. Przy założeniu jednak, że nowe regulacje będą prawidłowo stosowane, powinny one zrealizować przyjęte przez projektodawców cele.