PROBLEM: Kary pieniężne są obecnie jedną z najczęściej stosowanych sankcji administracyjnych. Mimo powszechnego ich występowania, dotychczas brakowało ogólnych reguł procesowych i materialnych dotyczących nakładania oraz wymierzania kar, co powodowało istotne wątpliwości praktyczne. W konsekwencji dochodziło do nieuzasadnionego zróżnicowania kar nakładanych na podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji.
Kary administracyjne mogły okazać się przy tym bardziej dotkliwe niż sankcje karne czy karnoskarbowe. Nowelizacja k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca br., zawiera kompleksowe rozwiązania w zakresie zasad ogólnych dotyczących pieniężnych kar administracyjnych. Do ustawy dodano nowy dział IVa „Administracyjne kary pieniężne” (art. 189a–189k), w którym uregulowano ogólne dyrektywy wymiaru kar, przesłanki odstąpienia od nich, terminy przedawnienia nałożenia i egzekucji kary oraz warunki udzielania ulg w zapłacie kar pieniężnych.
Przepisy k.p.a. dotyczące kar znajdą zastosowanie do tych sytuacji, w których brak jest przepisów odrębnych. Mają więc charakter uzupełniający w stosunku do ustaw szczególnych w zakresie, w jakim nie zostały w nich uregulowane poszczególne problemy (np. przedawnienia kary).
Co jest karą o charakterze pieniężnym
Reklama
Przepisy poszczególnych aktów prawnych posługują się różnorodną terminologią na określenie kary o charakterze pieniężnym, którą mogą nakładać organy administracji (np. art. 42 ust. 2 ustawy o bateriach i akumulatorach używa pojęcia „dodatkowej opłaty produktowej”). Do których z tych pojęć stosuje się więc przepisy k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych? Czy pojawiające się w niektórych przepisach pojęcia, takie jak „dodatkowa opłata produktowa”, „kwota dodatkowa” czy po prostu „kara”, wchodzą w zakres definicji administracyjnej kary pieniężnej i w konsekwencji stosuje się do takich opłat przepisy nowego działu IVa k.p.a.?

Reklama
ODPOWIEDŹ
Od 1 czerwca br. obowiązuje definicja administracyjnej kary pieniężnej, która swoim zakresem obejmuje określone w ustawie sankcje o charakterze pieniężnym, nakładane przez organy administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu. Może chodzić o obowiązki lub zakazy ciążące na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się więc do sankcji rodzajowo odpowiadających administracyjnej karze pieniężnej, tj. spełniających ww. przesłanki wskazane w art. 189b k.p.a. Nie jest natomiast konieczne, by przepis umożliwiający nałożenie sankcji posługiwał się pojęciem administracyjnej kary pieniężnej.
Warto zauważyć, że w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, iż pojęcie administracyjnej kary pieniężnej ma obejmować sankcje, które bywają nazywane różnorodnie w innych aktach prawnych – jako przykłady wskazano m.in. karę, opłatę dodatkową, karę pieniężną, opłatę podwyższoną czy kwotę dodatkową. Nie należy jednak kierować się samą nazwą sankcji przy badaniu jej charakteru, ponieważ może się okazać, że któreś z wymienionych pojęć jest używane na gruncie danego aktu prawnego do określenia instytucji niespełniających przesłanek administracyjnej kary pieniężnej.
Przywołany art. 42 ust. 2 ustawy o bateriach i akumulatorach, w którym za niedopełnienie obowiązku wpłaty przewidziano, nakładaną w drodze decyzji administracyjnej na wprowadzającego baterie przenośne lub akumulatory, „dodatkową opłatę produktową w wysokości odpowiadającej 50 proc. kwoty niewpłaconej opłaty produktowej” należy w świetle wyżej opisanej definicji uznać za administracyjną karę pieniężną. Tym samym w zakresie nieuregulowanym w ustawie o bateriach i akumulatorach znajdzie do niej zastosowanie dział IVa k.p.a.
Czy niewielka waga naruszenia zmniejszy karę
W jakich sytuacjach stosuje się dyrektywy wymiaru kary wskazane w art. 198d k.p.a., np. wagę i okoliczność naruszenia prawa czy częstotliwość naruszeń? Czy dyrektywy wymiaru kary znajdą zastosowanie przy każdej administracyjnej karze pieniężnej?
ODPOWIEDŹ
Ministerstwo Rozwoju wskazało w dokumencie z maja 2017 r. „Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. Czego dotyczą zmiany i jak je stosować?”, że nie można na podstawie art. 189d k.p.a. obniżyć wysokości administracyjnej kary pieniężnej, jeśli tę wysokość jest określona w sposób sztywny. Również w uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazano, że dyrektywy wymiaru kary dotyczą jedynie tych, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego, a więc ma możliwość podjęcia decyzji co do wysokości kary pieniężnej. Tym samym wskazuje się, że dyrektywy wymiaru kary będą mieć zastosowanie do kar, których wysokość jest określona widełkowo albo została wskazana jedynie ich górna granica. Jeżeli przepis będzie wskazywał, że za niedopełnienie danego obowiązku czy też naruszenie zakazu możliwe jest nałożenie kary jedynie w określonej wysokości (np. 5 tys. zł), to okoliczność, że strona podjęła dobrowolnie działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, nie będzie brana pod uwagę, ponieważ organ będzie zobowiązany orzec w decyzji administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 tys. zł.
W jakim momencie nastąpi przedawnienie egzekucji
Po upływie jakiego czasu organ nie będzie mógł egzekwować administracyjnej kary pieniężnej?
ODPOWIEDŹ
Termin przedawnienia ściągalności (egzekucji) administracyjnej kary pieniężnej to 5 lat od dnia, w którym kara powinna zostać wykonana. Po upływie tego okresu organ administracji nie może przeprowadzić egzekucji tej kary. Przy czym zgodnie z zasadami ogólnymi terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu.
Należy jednak pamiętać, że bieg przedawnienia może podlegać przerwaniu i zawieszeniu, które to przypadki są szczegółowo uregulowane w art. 189h k.p.a.
Kiedy organ powinien zastosować ustawę względniejszą i co to znaczy
W czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z powodu którego ma być nałożona kara. Kiedy i w jakim zakresie organ powinien zastosować w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej ustawę obowiązującą poprzednio jako względniejszą dla strony? Co oznacza pojęcie ustawy względniejszej dla strony takiego postępowania?
ODPOWIEDŹ
Nowelizacja wprowadziła zasadę, zgodnie z którą w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednak należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Konstrukcja ta – jak wskazywali autorzy projektu nowelizacji w jego uzasadnieniu – jest wzorowana na przepisach karnych, a także regulacjach dotyczących dyscypliny finansów publicznych. Posiłkując się dorobkiem wypracowanym na gruncie przepisów karnych, warto zwrócić uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2017 r., sygn. akt IV KK 188/16, w którym sąd ten wskazał, że badając, która z ustaw jest względniejsza, sąd musi dokonać wyboru między konkurującymi ustawami i zastosować całościowo tylko jedną z nich. Dlatego w innych orzeczeniach SN podnosił, że porównanie względności ustaw, a więc tego, która ustawa jest bardziej korzystna dla strony, powinno mieć charakter całościowy. Nie można – przy zastosowaniu tej wykładni – wykluczyć na gruncie administracyjnych kar pieniężnych, że w danym przypadku względniejsza będzie nie ta ustawa, która przewiduje najniższy wymiar kary czy też możliwość zastosowania ulgi w wykonaniu kary, a inna, która np. przewiduje bardziej korzystny okres przedawnienia. Każdorazowo badanie powinno odnosić się do zindywidualizowanej sytuacji strony, nie zaś do samych przepisów.
Stosować k.p.a. czy ordynację podatkową
Przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie stosuje się w zakresie, w jakim poszczególne zagadnienia zostały osobno uregulowane w przepisach odrębnych. Tymczasem wiele aktów prawnych przewidujących nałożenie administracyjnych kar pieniężnych odsyła do ordynacji podatkowej. Które przepisy należy wtedy stosować – działu IVa k.p.a. czy ordynacji?
ODPOWIEDŹ
Przepisy ordynacji podatkowej znajdą wówczas zastosowanie przed regulacjami k.p.a. Tak też wskazało Ministerstwo Rozwoju w dokumencie z maja 2017 r. „Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. Czego dotyczą zmiany i jak je stosować?”. Zgodnie z art. 281 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519) np. do administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej. Tym samym do decyzji środowiskowych znajdą zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej dotyczące umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności, natomiast nie będą miały zastosowania przepisy k.p.a. o ulgach w wykonaniu kary. Z kolei w zakresie, w jakim nie nastąpiło odwołanie do ordynacji podatkowej, a ustawa szczególna nie reguluje samodzielnie kwestii, do których należy stosować k.p.a. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, przepisy wprowadzone w ramach nowelizacji znajdują zastosowanie.
Od kiedy nie można nałożyć sankcji
Choć od naruszenia zakazu minęło kilka lat, to ze strony organu nie nastąpiło żadne działanie. Po upływie jakiego czasu organ administracji nie będzie mógł nałożyć administracyjnej kary pieniężnej?
ODPOWIEDŹ
Termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej upływa po 5 latach od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przy czym zgodnie z zasadami ogólnymi terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu. Jeżeli więc naruszenie nastąpiło np. 7 lipca 2017 r., to organ nie będzie mógł nałożyć kary po 7 lipca 2022 r. Należy jednak pamiętać, że bieg przedawnienia może podlegać przerwaniu i zawieszeniu, które to przypadki są szczegółowo uregulowane w art. 189h k.p.a. Ponadto przepisów o przedawnieniu nałożenia kary nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia lub wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna.
O CZYM WARTO PAMIĘTAĆ
!Pojęcie administracyjnej kary pieniężnej obejmuje sankcje, które bywają różnorodnie nazywane w innych aktach, np. karę, opłatę dodatkową, karę pieniężną, opłatę podwyższoną czy kwotę dodatkową.
! Nie można wykluczyć, że w danym przypadku względniejsza będzie nie ta ustawa, która przewiduje np. najniższy wymiar kary, ale inna, która np. przewiduje korzystniejszy okres przedawnienia.
! Na podstawie art. 189d k.p.a. nie można obniżyć wysokości administracyjnej kary pieniężnej, jeśli ta wysokość jest określona w sposób sztywny w ustawie szczególnej.
! Przepisów o przedawnieniu nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia lub wymierzenia kary pieniężnej.