Mediacja w sprawach sądowoadministracyjnych sprawdzi się w mniejszych miejscowościach

Z informacji o działalności sądów administracyjnych za 2016 r. wynika, że do postępowania mediacyjnego zostało skierowanych zaledwie osiem spraw, z czego nie załatwiono w tym trybie żadnej. Dlaczego mediacja w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest tak mało popularna?

Dr hab. Magdalena Tabernacka: Początkowo statystyki dawały nadzieję, że nowa regulacja się przyjmie. W pierwszym roku jej obowiązywania do mediacji skierowano bowiem aż 679 spraw, z czego załatwiono 170. Z każdym rokiem było ich jednak coraz mniej. Jest kilka powodów, dla których tak się stało.
Po pierwsze nie wszystkie sprawy zawisłe przed sądem administracyjnym nadają się do mediacji. Co prawda przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadzają żadnych wyłączeń przedmiotowych, to jednak w wielu przypadkach polubowne załatwienie sprawy jest niemożliwe. Należą do nich m.in. sprawy dotyczące aktów prawa miejscowego, gdzie trudno jest przewidzieć wynik uchwały organu kolegialnego.

Jednak działania mediacyjne podejmowane przez samorządowe kolegia odwoławcze często kończyły się sukcesem.

To prawda. Jeżeli jednak o nie chodzi, to w Polsce została przyjęta taka praktyka, że skład orzekający SKO podejmuje uchwałę, w której upoważnia jedną osobę ze swojego kręgu do podejmowania decyzji w postępowaniu mediacyjnym. Takie działanie jest prawnie dopuszczalne i ono się przyjęło. Dlatego pomimo, iż jest to organ kolegialny, to mediacje z jego udziałem mają szansę powodzenia.

Proszę jednak pamiętać, że SKO nie jest ciałem politycznym, w przeciwieństwie do rady gminy i dlatego nie zachodzą tu takie uwarunkowania jak w przypadku organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Jakie są jeszcze powody małego zainteresowania mediacją w postępowaniu sądowoadministracyjnym?

Są to pewne przyczyny strukturalne tkwiące w organizacji pracy sądów i w istocie postępowania sądowoadministracyjnego. Mediacje, aby były skuteczne, powinny być prowadzone poza budynkiem sądu, w oderwaniu od stresu, który towarzyszy orzekaniu. W ramach obecnie obowiązujących przepisów jest to w zasadzie wykluczone. Konieczne jest też by były prowadzone przez fachowca dysponującego wiedzą i praktyką w zakresie stosowania przepisów prawa, oraz rozwiązywania konfliktów między ludźmi. Pośredniczenie w rozwiązywaniu sporu wymaga przede wszystkim specyficznych, unikalnych predyspozycji psychicznych. Pewne szanse na rozwój kadr, które mogłyby sprostać wyzwaniu jakim są mediacje w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dawałoby utworzenie w sądach wydziałów, które prowadziłby tego typu sprawy. Do tej pory tak się jednak nie stało, jak przypuszczam z powodów organizacyjnych i finansowych. Ponadto postępowanie przed sądem administracyjnym ma na celu badanie legalności działania podjętego przez organ i to ukształtowało mentalność sędziów. W ramach mediacji rozważane są co prawda okoliczności faktyczne i prawne sprawy, jednakże kultura organizacyjna sądów administracyjnych nie sprzyja rozwiązywaniu ludzkich konfliktów. Ma to związek także z tym, że obecnie orzekający sędziowie nie mieli szans na zdobycie wykształcenia w kierunku stosowania polubownych metod rozwiązywania sporów prawnych. Kształcenie prawników w kierunku mediacji rozpoczęło się mniej więcej 10 lat temu. Te osoby jeszcze nie orzekają. O ile sędziowie cywilni często mówią, że najgorsza ugoda jest lepsza niż najlepszy wyrok, dlatego że strony są w stanie zaakceptować rozstrzygnięcie, które same wypracowały, o tyle nie zawsze sędziowie administracyjni mają poczucie tego rodzaju misji.

Jakie są zatem szanse, że mediacja wprowadzona do postępowania administracyjnego się sprawdzi?

Wierzę, że spore. Aczkolwiek sprawy będą wyglądały odmiennie w sytuacji mediacji między organem i stroną oraz w przypadku sporu między stronami postępowania. Jeżeli chodzi o pierwszą sytuację, to można już zaobserwować praktykę, w której organ uzgadnia z petentem istotne elementy rozstrzygnięcia, więc jest szansa, że nowe przepisy będą formalną podstawą takich działań także i teraz. Po drugie urzędnicy często w obawie przed zarzutem o przekroczenie uprawnień nie byli skłonni do zawierania ugody ze stroną. Teraz ich koncyliacyjne działania będą miały podstawę prawną.

Poza tym mediacje będą prowadzone przez mediatorów zawodowych, więc to również zwiększa szansę ich powodzenia. Niewłaściwe byłoby powierzenie ich urzędnikom, bowiem w przeważającej liczbie, nie są oni przygotowani do mediowania. Ich praktyka zawodowa, która opiera się na władczym załatwianiu spraw temu nie sprzyja, czego dowodem jest stosunkowo niewielkie wykorzystanie funkcjonującej od dawna w postępowaniu administracyjnym instytucji ugody, którą mogą zawrzeć strony o przeciwstawnych interesach. Lepiej by osobą zaangażowaną w rozwiązanie konfliktu był zawodowy podmiot organizacyjnie i społecznie usytuowany poza strukturą urzędu. Wprawdzie chińskie doświadczenia med- arbu, gdzie osoba prowadząca mediację, wydaje później rozstrzygnięcie, potwierdzają możliwość jednoczesnego godzenia ludzi i decydowania o losach sprawy, nie wydaje się to jednak wskazane w naszym kręgu kulturowym..

Mediacja w administracji nie ma jednak tradycji. Nie obawia się pani, że mentalność urzędników zdecyduje o fiasku tej instytucji?

Oczywiście jest takie ryzyko. Proszę jednak zauważyć, że ta instytucja zdejmuje z urzędnika pewien zakres odpowiedzialności, dlatego też istnieje szansa, że przychylniej na nią spojrzy.

Jest jeszcze mediator, czyli taka osoba quasi urzędowa, która będzie koordynować cały proces. Być może tak wypracowany kompromis urzędnikowi będzie łatwiej zaakceptować.

Jaki interes będzie miał jeszcze organ w kierowaniu spraw do mediacji, oprócz wspomnianego ograniczenia odpowiedzialności urzędników?

Panuje przekonanie, że organ nie musi się przejmować społecznymi racjami tkwiącymi u podstaw konfliktów, które ujawniają się w procesie stosowania prawa, ale zapewniam, że tak nie jest. Od 30 lat w Polsce jest budowane społeczeństwo obywatelskie, i można zauważyć, że ludzie funkcjonują zgodnie z założeniami tej idei. Proszę pamiętać, że człowiek decydując się na pracę urzędnika nie przestaje być członkiem danej społeczności. Oczywiście w dużych aglomeracjach, gdzie petent i pracownik administracji są anonimowi, łatwiej jest wydać decyzję, która jest dla strony niekorzystna lub nie uwzględnia pewnych społecznie istotnych racji, ponieważ nie ma tu indywidualnych relacji. Dlatego jestem pewna, że mediacje sprawdzą się przede wszystkim w mniejszych miejscowościach, gdzie powiązania miedzy członkami wspólnoty samorządowej są intensywne i wielopłaszczyznowe.

Ponadto każdy spór generuje duże koszty tak po stronie organu jak i stron zaangażowanych w konflikt. Z kolei mediacja pozwala na zaoszczędzenie wydatków.
Istnieje jeszcze kwestia społecznych uwarunkowań. Można pokusić się o stwierdzenie, że więcej mediacji będzie wszczynanych przed wyborami samorządowymi. Wówczas administracja będzie chciała wykorzystać ten instrument, aby pokazać się od strony pro obywatelskiej.

Czy niski poziom zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości i do administracji publicznej może mieć wpływ na powodzenie mediacji?

Myślę, że będą one wykorzystywane częściej w przypadku konfliktów, w których występują strony o sprzecznych interesach. W takich sytuacjach kwestia zaufania do organu nie będzie miała znaczenia. Natomiast jeżeli chodzi mediacje między stroną a urzędem, to uważam, że będą one częściej inicjowane w II instancji. Jeżeli strony uznają, że im się to opłaca, to zaczną korzystać z tego narzędzia.

Wiedza na temat mediacji w społeczeństwie jest jednak znikoma.

To prawda. Dlatego ważne jest rozpowszechnianie informacji na jej temat. Kluczowe wydaje się wskazywanie korzyści jakie płyną z jej stosowania, takich jak oszczędność środków, czy stresu. Jak na razie sporym zainteresowaniem cieszą się mediacje gospodarcze i rodzinne. Liczę na to, że niedługo równie popularne będą mediacje w sprawach administracyjnych.

Jaki typ spraw, pani zdaniem, będzie przeważał ?

Myślę, że mediacje generalnie znajdą zastosowanie w przypadkach, gdzie w grę wchodzi uznanie administracyjne. Na pewno będą to też sprawy z zakresu prawa budowlanego, dotyczące np. pozwolenia na budowę.

Wprowadzenie instytucji mediacji do k.pa., w założeniu autorów nowelizacji, ma realizować cel administracji z ludzką twarzą. Czy faktycznie tak będzie?

Zdecydowanie. W doktrynie funkcjonuje takie pojęcie jak zmiana paradygmatu administrowania. W skrócie chodzi o przechodzenie z cesarskich stosunków w urzędach do takich gdzie ze stroną się po prostu rozmawia. Chociaż w tym względzie dużo nam brakuje np. do krajów skandynawskich, to jednak powoli się to zmienia. Musimy pamiętać że administracja to nie jest abstrakcyjna siła nadana przez bóstwo tylko są to ludzie dla ludzi. Myślę że mediacje są szansą na podniesienie standardów administrowania, ale przede wszystkim na to, żeby obywatel w państwie czuł się u siebie.