Takiej nowelizacji nie było w kodeksie postępowania administracyjnego od 1990 r., kiedy ustawodawca pozbawił zasadę praworządności przymiotu „ludowa” i uregulował przepisy będące konsekwencją wprowadzenia samorządu terytorialnego. Nowelizacja kodeksu, która wchodzi w życie 1 czerwca 2017 r., nie jest ustawą reaktywną, ale proaktywną, budowaną na filozofii administracji nowoczesnej, europejskiej, opartej na relacjach partnerskich pomiędzy organami administracji publicznej a obywatelami.
Mariusz Swora, adwokat dr hab. kancelaria Swora Legal, w latach 2007–2010 prezes Urzędu Regulacji Energetyki / Dziennik Gazeta Prawna
Obraz, jaki wyłania się z nowelizacji, odchodzi od modelu administracji budującej autorytet na czystym władztwie, ukierunkowanej na konfrontację, skłaniając się w stronę modelu demokratycznego i konsensualnego. Nowelizacja korzysta przy tym z bogatego pakietu rozwiązań autorskich oraz ukształtowanych w toku rozwoju nowoczesnych administracji liberalnych demokracji europejskich.
Reklama

Reklama
Krytycy powiedzą oczywiście, że przepisy nie są w stanie zmienić praktyki administracyjnej, która pozostanie taka jak dawniej. Problem w tym, że przepisy unormowane w nowelizacji są wyposażone w narzędzia egzekucji i już to powoduje, że administracja będzie musiała wziąć je pod uwagę w swoich szacunkach ryzyk związanych ze stosowaniem ustawowych instrumentów. Całość nowelizacji jest bardzo obszerna, niektóre z rozwiązań są nowe, inne zaś porządkują, uzupełniają lub stanowią normy ogólne wobec już istniejących regulacji. Przedstawię jedynie trzy autorsko dobrane rozwiązania, które dobrze obrazują niektóre kierunki nowelizacji.
Nowe przepisy KPA, w miejsce dotychczasowych unormowań pozwalających reagować na opieszałość organów administracji, wprowadzają instrument egzekucji terminowości prowadzonych postępowań, w postaci ponaglenia. Sam zwrot „ponaglenie” wyrywa się z kanonu pojęć tradycyjnie opisujących administrację w modelu czysto władczym, która w takiej odsłonie „łaskawie rozpatruje”, a nie bywa „ponaglana”. Zasadą w przypadku terminów rozpatrywania spraw jest to, że organ powinien rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki. W przypadku spraw, które nie są szczególnie skomplikowane, administracja ma orzekać w kodeksowym terminie jednego miesiąca, a jeżeli są – w terminie dwóch. Przepisy innych ustaw mogą przewidywać przy tym inne terminy załatwiania spraw. Ponaglenie ma być rozpatrywane w trybie odwoławczym w terminie siedmiu dni, a jego skutki, oprócz wskazania środków zaradczych, mogą być daleko idące dla urzędników dopuszczających się nieprawidłowości.
Artykuł 38 k.p.a. stanowi bowiem, że pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej, niż było to niezbędne do jej załatwienia. Dużo będzie zależało tutaj od trybu weryfikacji ponagleń i konsekwencji w zakresie egzekwowania odpowiedzialności za opieszałość. Administracja będzie się jednak musiała z niedotrzymywania terminów tłumaczyć i to już jest wartość sama w sobie.
Nakładanie administracyjnych kar pieniężnych od lat było uregulowane w końcowych przepisach rozproszonych w wielu ustawach, o różnym stopniu szczegółowości, brak było wspólnych reguł dla ich orzekania, choćby w zakresie dyrektyw wymiaru kary czy przedawnienia. Te rozproszone przepisy nie znikną, ale w k.p.a. pojawią się rozwiązania, które zapewnią spójność w zakresie orzekania i wypełnią luki. To ważne zmiany, bo kary zasądzane w postępowaniu administracyjnym są niejednokrotnie bardziej dolegliwe niż te orzekane w sprawach karnych. Tytułem przykładu, kary, które nakłada prezes URE, mogą sięgnąć 15 proc. przychodu ukaranego przedsiębiorcy, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. W sytuacji zagrożenia wysokimi karami pieniężnymi brak jasnych reguł w zakresie ich nakładania stwarzał istotne ryzyka dla obywateli i przedsiębiorców, którzy nie mieli jasności co do dyrektyw, którymi kierowały się organy przy ich wymierzaniu. Nowelizacja nakłada na organ obowiązek wzięcia pod uwagę okoliczności, takich jak waga i okoliczności naruszenia prawa, recydywa, stopień przyczynienia się strony, korzyści i straty, naprawienie skutków naruszenia. Nie jest przy tym tak, że okoliczności te nie były brane w ogóle pod uwagę do tej pory przy wymierzaniu kar przez organy administracji i sądy. Znaczenie nowych przepisów sprowadza się do tego, że zostały one skatalogowane, uporządkowane i będą od tej pory stanowiły ważne kryterium oceny decyzji organów o nałożeniu kary, ograniczając tym samym ich uznaniowość. W przypadku przepisów karnych uregulowano mechanizmy obligatoryjnego i fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary (w takich wypadkach organ wystosowuje jedynie pouczenie) czy też możliwość stosowania ulg w zakresie jej płatności (np. rozłożenie na raty). Uporządkowanie zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych jest ważne ze względu na zasadę pewności obrotu, ograniczy uznaniowość administracji w zakresie ich stosowania.
Ostatnim wreszcie przykładem jest nałożony na organ administracji publicznej obowiązek przekazania stronie postępowania informacji o niespełnieniu przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Innymi słowy, organ uprzedzi wnioskodawcę, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieje ryzyko wydania decyzji, która nie będzie odpowiadała żądaniu. Jeżeli więc przedsiębiorca występuje na przykład o koncesję, a nie przedstawi wystarczających dokumentów obrazujących jego kondycję finansową, organ będzie zobowiązany do poinformowania go o tym, że nie spełnia warunków do jej otrzymania. Przepisy wprowadzają tutaj element interakcji pomiędzy organem a stroną postępowania, co zwiększa szanse na otrzymanie satysfakcjonującej stronę decyzji.
Autorski wybór trzech przykładów obrazujących charakter zmian nie wyczerpuje oczywiście zakresu nowelizacji, która dla prostszych spraw przewiduje nowy tryb ich rozpatrywania w postaci postępowania uproszczonego. Oprócz tego wprowadza również mediację, zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, dwa tryby milczącego zakończenia postępowania (tj. milczące zakończenie i milczącą zgodę), posiedzenia w trybie współdziałania oraz wiele innych instytucji, które mają ogromny potencjał dokonania zmian w funkcjonowaniu administracji publicznej.
Wprowadzeniu przepisów powinien towarzyszyć mechanizm wsparcia i oceny w sferze kultury oraz organizacji pracy administracji. Chociażby wprowadzenie instytucji mediacji wymaga zbudowania kultury korzystania z tej formy działania oraz kompetencji mediatorów. Z drugiej strony, na przykład skuteczność przepisów w zakresie eliminowania przewlekłości postępowań powinna być monitorowana i mieć przełożenie na ocenę efektywności działania organu. Nie mam wątpliwości, że nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, której intelektualne podwaliny zbudował zespół pod kierownictwem profesora Zbigniewa Kmieciaka, ma potencjał zreformowania administracji publicznej. Jest to jednocześnie reforma wprowadzana niejako „bocznymi drzwiami”, będąc częścią pakietu stu zmian dla firm, ale jej znaczenie daleko wykracza poza proste ułatwienia dla przedsiębiorców. A więc tak, mamy rzeczywiście do czynienia z aktem reformatorskim. Co więcej, aktem, który wymaga dalszych kroków w zakresie organizacji administracji i ewaluacji wprowadzonych rozwiązań, aby w całości efektywnie wdrożyć reformę, którą zapoczątkował.