Subskrybuj nas na Youtube
Choć do woli suwerena obecny rząd odwołuje się często, w przewidywanej procedurze dochodzenia do urzędu sędziego widzi raczej siebie – polityków, a nie obywateli.
Przedstawione przez rząd pod koniec stycznia pomysły (i projekty nowelizacji ustaw) odnoszące się do sposobu dochodzenia do urzędu sędziego, dotyczące Krajowej Rady Sądownictwa (KRS), Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury (KSSiP), procedury wyboru i roli, jaką odgrywają w niej obie te instytucje i prezydent, wywołały ożywioną dyskusję. Niestety znowu nerwową, bo nie ma na nią czasu, bo jest powiązana z kolejnym zamachem na niezależność sądów i towarzyszy jej ostry spór polityczny. Dyskusja obnaża zresztą różne niedociągnięcia i brak myślenia strategicznego przez ostatnie 25 lat.
W debacie pojawiło się i jeszcze pojawi sporo głosów. Ja chciałbym podzielić się pewnymi przemyśleniami, które wynikają z refleksji w gronie przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, lecz także własnymi praktycznymi doświadczeniami, które zdobyłem, będąc przez pięć lat członkiem Krajowej Rady Sądownictwa i biorąc aktywny udział w procedurze nominacji i awansów sędziowskich. Zacznijmy jednak od początku – po co nam, obywatelom, sądy i sędziowie. Z tego bowiem dopiero wynika, jakie cechy muszą spełniać, by odegrać swoją rolę. To nam ułatwi dyskusję na temat najlepszego sposobu identyfikowania, szkolenia i wybierania odpowiednich kandydatów.
Elementarz
Dożyliśmy takich czasów, że warto przypominać sobie o sprawach oczywistych. A może to okazja, żeby przemyśleć to, co za oczywiste uważaliśmy, a wcale takie nie jest? Przynajmniej nie dla wszystkich.
Dla prominentnych przedstawicieli obecnej władzy najważniejszy wydaje się art. 4 konstytucji głoszący, że „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”, a słowo suweren jest obecnie odmieniane przez wszystkie przypadki. Z tego ma wynikać uzasadnienie „bardzo głębokiej reformy sądownictwa” i zmiana akcentów – więcej władzy wykonawczej i ustawodawczej w miejsce wcześniejszej niezależności.
Dla pokoleń prawników wychowanych na konstytucji z 1997 r. (a to przecież nie tylko młodzież, lecz także pokolenie 40-latków) trójpodział władzy w Polsce jest oczywistością. Od 20 lat artykuł 10 konstytucji głosi, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, a artykuł 173, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych. Aż cztery słowa, które wydobywają rolę sądownictwa w odniesieniu do innych władz – podział, równowaga, odrębność i niezależność. Po co aż tak to podkreślać? Czasem przypominam, że właśnie w czasie uchwalania tej konstytucji studiowałem w Stanach Zjednoczonych. Zapytano mnie tam, jak polscy obywatele skarżą do sądu państwo, organy państwa. Wtedy, a przecież byłem świeżo upieczonym absolwentem polskich studiów prawniczych, mnie to pytanie zaskoczyło. Dziś wiem i, jak dla wielu, jest to dla mnie oczywiste, że sądy, same będąc jedną z władz, są też po to, by pozostałe władze kontrolować. Że prócz rozpatrywania milionów różnych codziennych spraw obywateli kontrolują też organy władzy. W największym skrócie sądy konstytucyjne – władzę ustawodawczą, sądy administracyjne – władzę wykonawczą, a sądy powszechne – wszystkie władze w zależności od rodzaju sprawy.
Egzamin na państwo prawa
Z tego punktu widzenia Polska zdaje test na państwo prawne, ciągle można u nas z władzą wygrać. W wielu krajach nie jest to takie oczywiste. Kiedy przez lata jeździłem na Wschód, między innymi dzieląc się polskimi doświadczeniami w budowie państwa prawa i niezależnych sądów, zaczynałem często od kupna lokalnych gazet i prośby do gospodarzy, żeby znaleźli mi relacje ze spraw sądowych, w których przegrywają organy państwa. W niektórych krajach w ogóle się ich nie skarży, są też takie, gdzie jest to teoretycznie możliwe, tyle że nie ma szans na wygraną. Tymczasem u nas obywatel może wygrać nie tylko z władzą ustawodawczą (przynajmniej do niedawna) czy wykonawczą, lecz również z władzą sądowniczą. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i Trybunał Konstytucyjny mają na swoim koncie przegrane z obywatelami przed sądami administracyjnymi (sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej, ot, choćby wyrok sprzed kilkunastu dni dotyczący ujawnienia przez SN wydatków ze służbowych kart kredytowych).
Jakim zatem trzeba być człowiekiem, by móc zostać sędzią? Jakie cechy trzeba posiadać, by nie tylko profesjonalnie i sprawnie osądzać miliony ludzkich spraw, lecz by – kiedy przychodzi do sprawy wymagającej skontrolowania państwa i jego organów (rzecz jasna niezależnie od tego, kto przy władzy jest) – zrobić to równie sprawnie i przede wszystkim odważnie? By obywatel, jeśli ma rację, mógł wygrać i z urzędem, i z ministrem. Tak musimy patrzeć na sędziów i obecne czasy nam w tym bardzo pomagają.
Jaka jest rola sędziego w stosunku do innych władz? Jaka jest rola sędziego w „trudnych czasach” – gdy pozostałe władze sędziów atakują, gdy media, w tym publiczne, organizują nagonki na sędziów wymienianych z imienia i nazwiska związane z konkretnymi sprawami i wydawanymi wyrokami? Jakim trzeba być człowiekiem, by nie ulec presji, by się nie przestraszyć, by nie poddać się efektowi mrożącemu (zaniechania związanego ze strachem przed atakiem)? I nie dotyczy to tylko sędziów z sądów najwyższych, choć ich rola jest szczególna. Dotyczy to każdego sędziego rejonowego, tego z 20-letnim doświadczeniem i tego powołanego kilka miesięcy temu. Każdy z nich może dostać jutro do osądzenia sprawę, w której stanie z jednej strony obywatel, a z drugiej organ państwa, polityk czy jego rodzina. Jak my jako społeczeństwo się do tego przygotowujemy, jak decydujemy o tym, kto ma tę rolę pełnić? Jak się upewniamy, że ma odpowiednie kwalifikacje?
Reformy na głowie
Kto śledzi, ten wie, że (choć człowiekowi rozsądnemu trudno w to uwierzyć) wiele z polskich reform sądownictwa, w tym procedury powoływania sędziów, zarówno tylko projektowanych, jak i przeprowadzonych, stało i stoi na głowie. Zaczynamy od końca – grupa autorów ma pewien pomysł, który forsuje, bazując na mniej lub bardziej wyrywkowej wiedzy i własnych doświadczeniach oraz pomysłach. Choć na temat dochodzenia do zawodu sędziego zorganizowano przez ćwierćwiecze niejedną konferencję, nigdy nie udało się zbudować naprawdę pogłębionej i długofalowej strategii. Najbliżej było za czasów premier Suchockiej, opracowano wtedy koncepcję popartą badaniami i obliczeniami, ale po upadku jej rządu już do niej nie wrócono. Pomysł nawiązywał do rozwiązań anglosaskich: sędziami mieli zostawać doświadczeni prawnicy.
Potem już było tylko gorzej. Stary system obalił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2007 r. eliminujący asesorów sądowych (skądinąd sprawa została zainicjowana przez organizację obywatelską – Helsińską Fundację Praw Człowieka, która podnosiła brak gwarancji niezależności asesorów). Choć TK dał czas na dostosowanie, także tę okazję zmarnowano i przez ostatnie 10 lat od wyroku nie odrobiono pracy domowej. Nikt nie przeprowadził dokładnych badań, nie opracował szczegółowego profilu kompetencyjnego przyszłego sędziego, z którego wynikałoby, jakie procedury powinny funkcjonować, by osoby powoływane spełniały odpowiednie kryteria. Były pewne prace, wydano unijne środki, coś powstało, w tym opracowania w KSSiP na użytek kształcenia, ale poważnego profilu kompetencyjnego nie stworzono. Sprawdzamy tylko profesjonalny poziom intelektualny, poziom kompetencji prawniczych, tu mamy metody. Nie wiemy jednak, poza wiedzą potoczną, intuicyjną, ani jakimi cechami charakteru powinien legitymować się sędzia, jakie umiejętności miękkie powinien posiadać, ani jak je sprawdzać. Co więcej, nikt szczegółowo nie badał i nie bada konsekwencji naboru do zawodu sędziego wedle różnych procedur. Nikt nie zbadał porównawczo kandydatów o różnych korzeniach i zawodowej drodze życiowej. Pewne – dość uproszczone i przyczynkarskie – badania zamówiła KRS, ale to mało. Nigdy nie przeprowadzono kompleksowej ewaluacji działania KSSiP, podobnie jak działań KRS związanych z powoływaniem sędziów. Wydaje się naiwnie, że instytucje same powinny takie badania zamawiać, by poznać swoje mocne i słabe strony. Wydaje się, że zanim władza zreformuje, powinna dysponować wynikami badań. Wydaje się też, że ten temat powinien fascynować socjologów prawa, jednak ani Ministerstwo Sprawiedliwości pod rządami różnych ministrów, ani Krajowa Rada Sądownictwa nigdy nie opracowały pogłębionego profilu kompetencyjnego kandydata na sędziego i pogłębionego systemu oceny kandydatów. Co do ministrów sprawiedliwości, to choć podejmowali próby, najczęściej kończyły się one wraz z ich odejściem, a że stołek to chyba najbardziej gorący w rządzie, zmieniali się często.
Co do KRS, to jej jedyne poważne wysiłki dotyczyły przywrócenia instytucji asesury. Uważano, że to jedyny sposób na sprawdzenie się kandydatów na sędziów w praktyce, wentyl bezpieczeństwa, który pozwala zrezygnować ze złych kandydatów po kilku latach. W refleksji i różnych zabiegach więcej uwagi poświęcano zatem próbom przywrócenia instytucji asesury niż temu, jak wybierać jak najlepszych kandydatów.
Sędzia Herkules
Nadal zatem potrzebujemy dyskusji i opracowania profilu kompetencyjnego kandydata na sędziego. Obecne kryteria (kwalifikacje prawnicze, zawodowe, doświadczenie) są zbyt wąskie (dodatkowo projekt ustawy o KSSiP element doświadczenia ogranicza właściwie do praktyk podczas aplikacji).
Jakie walory moralne powinien posiadać kandydat i jak ich posiadanie sprawdzać? Jakie cechy charakteru możemy rozważać? Odwaga, decyzyjność, odporność na stres i naciski? Czy wymagamy od kandydata posługiwania się literacką polszczyzną, czy powinien mieć poczucie humoru? Jak ze stanem psychicznym, z predyspozycjami? Obecnie kandydaci przedstawiają zaświadczenie, że nie ma przeciwwskazań dla wykonywania zawodu, od psychologa i lekarza, którego kandydat sam wybiera. Jeśliby zaświadczenia nie otrzymał, może iść do innego.
Czy kandydat powinien znać języki obce, ile i jakie? W końcu zostając obecnie sędzią, jest się także sędzią europejskim. Jak sprawdzić, czy kandydat ma odpowiednie cechy osobowościowe, by radzić sobie w komunikacji werbalnej i niewerbalnej, w prowadzeniu rozprawy? Naprawdę jest sporo elementów składających się na profil kompetencyjny i warto poświęcić temu czas i energię, zwłaszcza że jest z czego czerpać – i z doświadczeń zagranicznych, i z rodzimych. Taki szeroki profil, wychodzący poza umiejętności zawodowe, można by wtedy skonfrontować z systemem nauczania w KSSiP oraz metodami oceny.
Kluczową rolę odgrywa jednak jeszcze inny element. Kandydaci na sędziów powinni wiele lat wcześniej wiedzieć, czego się od nich oczekuje, jakie kryteria muszą spełnić, by wykonywać wymarzony zawód. Chodzi o konstytucyjny dostęp do służby publicznej, a także o zwykłą przyzwoitość i niezmienianie reguł w czasie gry, co państwo polskie robi nagminnie. W ostatnich latach protestowali absolwenci KSSiP, domagając się szerszego, automatycznego dostępu do asesury i urzędu sędziego. Dziś, kiedy projekt ustawy to przewiduje, protestują z kolei asystenci sędziów i referendarze, którym ogranicza się możliwość startowania w konkursach. Nikt nie zna dnia ani godziny – brak refleksji i planowania strategicznego powoduje podejmowanie reform ad hoc. Dziś jest tak, za kilka lat będzie inaczej...
Bez CV i interview
Pisałem kiedyś, że sędzia to jedyny zawód, który można zdobyć, nie przedstawiając CV i nie odbywając spotkania o pracę. Do KRS wpływało zgłoszenie wraz z aktami osobowymi kandydata, opinią kolegium sądu i wynikami głosowania nad kandydatami zgromadzenia sędziów odpowiedniego sądu. Ponieważ jednak przepisy nie wymagały przedstawienia CV, w którym można zawrzeć informacje wedle swojego uznania, część kandydatów je składała, a część nie. Co więcej, ci ostatni twierdzili, że tak poinstruowano ich w sądzie. Na mój wniosek opracowaliśmy w KRS dość szczegółową kartę zgłoszenia uwzględniającą m.in. wcześniej niewymagane: samoocenę co do znajomości języków, informacje o dodatkowym wykształceniu, publikacjach, udziale w szkoleniach. Nie znalazł jednak poparcia większości wniosek, aby takie zgłoszenie uwzględniało także informację o zatrudnieniu w organach wymiaru sprawiedliwości członków najbliższej rodziny (a taka wiedza jest czasem przydatna). Brak zestandaryzowanego sposobu postępowania jest zresztą charakterystyczny na wszystkich etapach konkursów sędziowskich. Po ogłoszeniu konkursu kandydaci są oceniani przez sędziów wizytatorów, nie ma jednak szczegółowych zobiektywizowanych sposobów tej oceny oraz przedstawienia jej efektów. Ocena może więc mieć zarówno 5, jak i 100 stron, być bardzo ogólna lub bardzo szczegółowa, różne są jej skale stosowane przez wizytatorów, brakuje standardów porównania osób, które startują w tym samym konkursie, a mają inne doświadczenia zawodowe. Podobnie było i zapewne nadal jest z opiniami formułowanymi w formie głosowania przez kolegia sądów i zgromadzenia. Ich zasady określały regulaminy uchwalane przez sądy, choć wybór sędziego RP powinien podlegać takim samym regułom dla wszystkich. Część głosowań miała charakter wyboru (kandydat wskazywany z poparciem, inni bez), część rzeczowej oceny, gdzie skala poparcia zależała od kwalifikacji kandydata i gdzie tworzył się swoisty ranking. Często kandydaci z zewnątrz, spoza okręgu, choć na podstawie akt personalnych znakomici, nie znajdywali poparcia. Widać było, że ocena środowiska lokalnego czasami pozostawia wiele do życzenia, choć jednocześnie przywiązywano do niej w KRS dość dużą wagę.
Zróżnicowane postępowanie w różnych okręgach wskazuje moim zdaniem na potrzebę regulacji lub przyjęcia wytycznych, które byłyby takie same w całym kraju, nie na tym bowiem zasadza się sędziowska niezależność i samorządność, by różnicować procedurę wyboru sędziów.
Problem, czy KRS dokonuje autentycznego wyboru spośród kandydatów, czy jest raczej notariuszem decyzji lokalnego środowiska, wracał w dyskusjach często. Związane z tym było także zapraszanie kandydatów na rozmowy. Byłem zdania, że KRS nie powinna rozstrzygać żadnego konkursu bez spotkania choć z najlepszymi kandydatami (obecnie nie są to spotkania osobiste, tylko poprzez telebim – kandydat na rozmowę z zespołem KRS przychodzi do sali sądu wyposażonej w sprzęt do przeprowadzenia wideokonferencji). Wiele takich moich wniosków przepadało w głosowaniu i KRS dokonywała wyboru sędziego bez spotkania z żadnym z kandydatów, na podstawie analizy akt i lokalnego poparcia. Sama pozbawiała się możliwości skonfrontowania opinii o kandydacie z własną oceną. Spotkanie z kandydatami, choćby wyselekcjonowanymi, najlepszymi, powinno być moim zdaniem standardem. To właśnie podczas takiego spotkania (nie 10-min., lecz być może, jak w Belgii, godzinnego) doświadczone grono „przesłuchujących” może się dzięki odpowiedniej metodzie rozmowy dowiedzieć o kandydacie wielu rzeczy spoza obszaru czysto prawniczych kwalifikacji. Jeśli natomiast zostanie przyjęty proponowany sposób naboru do zawodu – ograniczony głównie do absolwentów KSSiP, to trzeba rozważyć, w jaki sposób poza egzaminem sędziowskim, który sprawdza kwalifikacje prawnicze, oceniać te inne, uszczegółowione wcześniej elementy.
Poważną bolączką był też moim zdaniem brak pamięci instytucjonalnej o kandydatach. Niektórzy startowali w konkursach wiele razy, ich akta studiowały różne osoby, wielokrotnie się z nimi spotykano – za każdym razem konkurs jakby zaczynał się od nowa. Mimo opracowania internetowych zbiorów danych, gdzie można było sprawdzić wcześniejszą dokumentację o kandydatach, nie wypracowano sposobu gromadzenia zebranych danych, obserwacji ich rozwoju, nie było nigdy poważnej dyskusji o stworzeniu rankingu najlepszych oczekujących na powołanie. To powodowało, że świetni kandydaci przegrywali, bo startowali w konkursach z bardzo silną konkurencją, a inni – słabsi – mogli się przecisnąć, bo konkurencję mieli mniejszą lub żadną. Z tego punktu widzenia pomysł rankingu absolwentów KSSiP wydaje mi się dobry, choć oparcie miejsca w nim jedynie na ocenie z egzaminu sędziowskiego, czyli wyłącznie kompetencji prawniczych, oceniam negatywnie.
Obywatele zamiast polityków
Choć do woli suwerena obecny rząd odwołuje się często, w przewidywanej procedurze dochodzenia do urzędu sędziego widzi raczej siebie – polityków, a nie obywateli. Sam nie jestem zwolennikiem asesury sędziowskiej. Uważam, że sędziami – a przecież asesor nim jest i decyduje o „sprawach życia i śmierci” obywateli – powinny być osoby, co do których nie ma wątpliwości, że się sprawdzą. A jeśli nie, to działać powinna procedura dyscyplinarna. Traktowanie asesury jako okresu próby zdejmuje ciężar odpowiedzialności z decydentów, bo ich decyzje nie są ostateczne. W uzasadnieniu projektu ustawy o KSSiP autorzy ustawy przyznają (s. 62), że obdarzenie tytułem sędziowskim absolwentów tej szkoły bez doświadczenia zawodowego niesie pewne ryzyko. Podkreślają (s. 73), że charakter i cel asesury to rozwój umiejętności wymaganych dla sędziego, a ocena kwalifikacji asesora następować będzie po trzech latach (s. 74). Wolałbym, by zamiast przyznawania się do tego ryzyka, ustawodawcy podjęli wysiłek jego ograniczenia. Wolałbym także, żeby w procedurze decydowania o tym, kto zostanie sędzią, poza prawnikami z KSSiP i członkami (znów prawniczej) komisji egzaminacyjnej, brały udział lub miały możliwość wyrażenia zdania także inne podmioty. To minister decyduje o obsadzie stanowiska dyrektora szkoły, a jego pozycję się wzmacnia kosztem Rady Programowej. O wykładowcach szkoły decyduje ostatecznie... ten sam minister (bo może nie zgodzić się na konkretnego kandydata). Podobnie o dużej części członków komisji egzaminacyjnej. Rola KRS ma być ograniczona do możliwości wyrażenia sprzeciwu w konkursach na stanowisko, pod warunkiem, jak rozumiem, zgody izby „politycznej” KRS (gdzie większość mają politycy) i izby sędziowskiej KRS. A w tych przypadkach, w których nie ma automatycznego przechodzenia absolwentów KSSiP, KRS ma wskazywać dwie kandydatury, z których wybierze... polityk – prezydent.
Wszystkie te zmiany wzmacniają rolę władzy wykonawczej i mają przyczyny polityczne, żadna z nich nie wprowadza wpływu „suwerena” na procedurę. A wbrew podawanym przez polityków zmanipulowanym argumentom z praktyki innych państw, trend jest dokładnie odwrotny: promuje się odpolitycznienie wyborów i udział w nich przedstawicieli społeczeństwa. Można spojrzeć choćby na uchwalone w czerwcu 2016 r., w dodatku w Warszawie, podczas dorocznego Zgromadzenia Członków Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa, standardy udziału przedstawicieli społeczeństwa w zarządzaniu sądownictwem (Standards VI Non-judicial members in Judicial Governance, pisałem o nich szerzej w tekście „Więcej obywateli w sądownictwie” w „Prawniku” z 14 czerwca 2016 r.). Wyraźnie formułują one wymagania, by wybrani w procedurach zapewniających apolityczność przedstawiciele społeczeństwa, a nie politycy (np. posłowie) brali udział w procedurach powoływania i awansowania sędziów, będąc członkami odpowiednich ciał odpowiedzialnych za wybór. Gdyby zatem wprowadzić rzeczywiście system, w którym o wszystkim decydowałyby aplikacja w KSSiP oraz egzamin sędziowski, trzeba by wprowadzić także mechanizmy pozwalające na udział obywateli w tym procesie.
Sam proces musi być transparentny, kandydaci znani, informacje o nich ogłoszone i dostępne powszechnie. Warto także, moim zdaniem, choć wychodzi to poza kwestię udziału w gremiach oceniających, stworzyć społeczeństwu możliwość wypowiedzenia się na temat kandydatów, zwłaszcza po odbyciu przez nich asesury (np. organizacje monitorujące procesy, organizacje i samorządy prawnicze). Możliwości jest więcej, ale aby je rozważać, musi pojawić się wola polityczna rzeczywistego uwzględnienia udziału obywateli w tym procesie, na razie obserwujemy jego widoczne upolitycznienie i wzmocnienie uprawnień władzy wykonawczej.
Sądy, same będąc jedną z władz, prócz rozpatrywania milionów codziennych spraw obywateli kontrolują też inne organy władzy. Sądy konstytucyjne – ustawodawczą, administracyjne – wykonawczą, a powszechne – wszystkie władze w zależności od rodzaju sprawy
Autorzy projektu ustawy o KSSiP piszą w uzasadnieniu, że obdarzenie tytułem sędziowskim absolwentów bez doświadczenia zawodowego niesie ryzyko i że celem asesury jest rozwijanie umiejętności sędziego. Wolałbym, by zamiast przyznawania się do ryzyka ustawodawcy podjęli wysiłek jego ograniczenia
Co mówi konstytucja
Art. 4. 1. Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu.
2. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.
Art. 10. 1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.
2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.
Art. 173. Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz.
Art. 175. 1. Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe.
