Gdy wskutek podziału wydzielono działki na drogę wewnętrzną, która nie przeszła na własność gminy, właścicielom nie przysługuje zwrot pieniędzy za wywłaszczenie. Nie odebrano im bowiem prawa własności.
Nie ma podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, gdy wydzielone działki zostały przeznaczone pod drogę wewnętrzną, a nie publiczną. Tak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2016 r. (sygn. akt I OSK 2892/14). Orzeczenie to zostało wydane w sprawie właścicieli działek, które zostały wydzielone zgodnie z planem zagospodarowania jako drogi wewnętrzne służące wyłącznie tym właścicielom. Ich zdaniem wprawdzie działki te nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Osoby te wystąpiły do starosty o wypłatę odszkodowania za wywłaszczanie. Ten decyzją odmówił zapłaty żądanego świadczenia, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że wydzielone grunty nie zostały przeznaczone na drogi o charakterze publicznym. Wojewoda, rozpatrując odwołanie od decyzji starosty, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie i zauważył, że właściciele otrzymali odszkodowania za część działek, które zostały przeznaczone na poszerzenie drogi gminnej.

Podział dróg

Ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne, i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Zasadniczą kwestią jest więc to, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właścicieli nieruchomości nowo powstałe działki wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogę publiczną, czy też wydzielenie gruntu nastąpiło pod drogę o charakterze wewnętrznym.
Reklama
Aby wyjaśnić ten podział, należy wskazać, że pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej: u.d.p.). Z art. 1 u.d.p. wynika, że taki charakter ma droga, gdy może korzystać z niej każdy, zgodnie jej przeznaczeniem. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Do tych ostatnich zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie ich przebiegu następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej z ww. kategorii, w szczególności te w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Wobec powyższego u.d.p. dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie dróg publicznych i wewnętrznych. Podział ten ma charakter dychotomiczny i nie przewiduje pojęcia dróg, które pozostawałoby poza nim.

Reklama

Decyduje plan miejscowy

Przepisy u.g.n. nie zawierają podstawy do nadania działce nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną, charakteru drogi gminnej. W świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę. Nie ma ona prawa wystąpić w takim przypadku o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 u.g.n. Dlatego w takiej sytuacji nie ma podstaw do wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 czerwca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2868/13).
Pogląd ten potwierdził NSA w wyroku z 4 października 2016 r. (sygn. akt I OSK 2892/14), wskazując, że dla przyjęcia, iż spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., konieczne jest przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej z nieruchomości, która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że podział nieruchomości uwarunkowany jest co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), lecz także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś może polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.
W ocenie NSA nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej.

Niezasadny zarzut

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu, że starosta nie wziął pod uwagę wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05, Legalis nr 122352) i stwierdził, iż został on wydany w odmiennym stanie prawnym. W orzeczeniu tym trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ogólnodostępną drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności (Dz.U. nr 36, poz. 175).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w momencie wydania wyroku na mocy wówczas obowiązującego art. 93 ust. 3 oraz art. 98 ust. 1 u.s.g. można było w postępowaniu odszkodowawczym ustalać charakter drogi. Zarówno bowiem w art. 93 ust. 3, jak i w art. 98 ust. 1 była mowa o wydzieleniu drogi, bez zastrzeżenia o możliwości wydzielenia drogi publicznej lub wewnętrznej. Ponadto w ocenie NSA odmienny był stan faktyczny. W sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce droga została oznaczona symbolem KD, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie drogi zostały oznaczone symbolem KDW, a więc jako drogi dojazdowe wewnętrzne.
Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowo powstałych działek z drogami publicznymi jest w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono ich atrakcyjność i cenę. Może być ono także warunkiem dokonania podziału, czyli zapewnienia dostępu do drogi publicznej.
WAŻNE
Wydzielona droga nie ma charakteru drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ustalono, że działki będą miały dostęp do drogi publicznej przez wydzieloną drogę wewnętrzną.