Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego wpisuje się w długą tradycję osiągania celów odwrotnych do zamierzonego przez przepełnionego „dobrymi chęciami” ustawodawcę.
Reklama
Znowelizowane przepisy o obrocie ziemią rolną są niezgodne z prawem Unii Europejskiej, bo naruszają załącznik nr XII do aktu przystąpienia oraz art. 63 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) ustanawiający swobodę przepływu kapitału. W przypadku inwestycji służących rozszerzeniu lub podjęciu działalności gospodarczej budzą wątpliwości również na gruncie tej traktatowej swobody przedsiębiorczości.
Jak więc powinni postąpić właściciele nieruchomości rolnych, którzy w wyniku zmiany ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego ponieśli szkodę (ich nieruchomość straciła na wartości)?
Pierwszeństwo prawa UE
Zgodnie z art. 19 ust. 1 traktatu państwa członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Polska wywiązała się z tego obowiązku, przewidując dla zainteresowanych właścicieli nieruchomości, którym uniemożliwiono jej sprzedaż na zasadach rynkowych i zgodnych z prawem UE oraz ograniczono prawo własności (w aspekcie ius disponendi), zarówno możliwość zakwestionowania odmowy dokonania czynności notarialnej (gdyby notariusz odmówił sporządzenia aktu notarialnego umowy sprzedaży), jak i skargę na decyzję prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych wydaną na podstawie art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej: u.k.u.r.), a wreszcie odpowiedzialność Skarbu Państwa za bezprawność legislacyjną (art. 4171 k.c.).
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 81 ustawy – Prawo o notariacie „notariusz odmówi dokonania czynności notarialnej sprzecznej z prawem”. „Czynność sprzeczna z prawem” nie oznacza jednak, że jest sprzeczna z art. 2a u.k.u.r., tylko z obowiązującym porządkiem prawnym.
Polski porządek prawny zakłada pierwszeństwo prawa unijnego przed prawem krajowym (stanowiący klauzulę otwierającą polski porządek prawny na zapewnienie efektywności prawu UE, art. 91 ust. 1 konstytucji zakłada bezpośrednie stosowanie TFUE, zaś ust. 2 pierwszeństwo stosowania traktatu w razie kolizji z przepisem ustawy). Wypada wobec tego uznać, że w przypadku czynności sporządzenia aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości rolnej dokonywanej z podmiotem z innego państwa członkowskiego UE lub państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego niebędącego członkiem UE, stwierdzając niezgodność art. 2a ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 2a ust. 3 u.k.u.r. z załącznikiem XII do aktu przystąpienia oraz z art. 63 ust. 1 TFUE, notariusz, powinien sporządzić akt notarialny umowy sprzedaży. Obowiązkiem notariusza jest bowiem zapewnienie zgodności czynności notarialnej z prawem, a nie z dowolnie wybraną ustawą wyekstrahowaną z całego kontekstu prawnego, na który składają się również normy prawa UE. Obowiązek zapewnienia pierwszeństwa prawa UE spoczywa także na notariuszu jako organie państwa sensu largo.
Jeżeli jednak notariusz odmówi sporządzenia czynności notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości rolnej z podmiotem z innego państwa UE/EOG, jest zobowiązany zaprotokołować tę odmowę (art. 81a ustawy – Prawo o notariacie). Stronie czynności służy w terminie tygodniowym prawo żądania doręczenia (w takim samym terminie) uzasadnienia odmowy dokonania czynności. Po jego doręczeniu ma tydzień na złożenie zażalenia do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę kancelarii notariusza, za pośrednictwem notariusza (art. 83 par. 1 ustawy – Prawo o notariacie). Sąd, podobnie jak notariusz, ma obowiązek ocenić przyczyny odmowy dokonania czynności, nie stosując spornych przepisów u.k.u.r. (zob. wyrok TS z 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal, w którego pkt 21 trybunał zauważył, że „sąd krajowy orzekający w ramach swoich kompetencji ma obowiązek stosować w całości prawo wspólnotowe i zapewnić ochronę uprawnień wynikających z tego prawa dla jednostek, odmawiając zastosowania jakiegokolwiek przepisu prawa krajowego, który byłby z nim ewentualnie sprzeczny, zarówno wcześniejszego, jak późniejszego od normy wspólnotowej”).
Droga administracyjna
Jeżeli strony transakcji (polski rolnik i podmiot z innego państwa członkowskiego EOG) byłyby zainteresowane nieco dłuższą, nieskrępowaną przepisami u.k.u.r. drogą wiodącą do uzyskania zgody na sprzedaż nieruchomości rolnej, mogą też złożyć wniosek do prezesa ANR, pomijając wymogi określone w art. 2a ust. 4 u.k.u.r. Zarówno prezes ANR (por. wyrok TSUE z 22 czerwca 1989 r. w sprawie Fratelli Costanzo, skarga 103/88, pkt 28–33), jak i sąd administracyjny kontrolujący jego decyzję o odmowie udzielenia zgody, o której mowa w art. 2a ust. 4 u.k.u.r., są zobowiązane odmówić zastosowania spornych przepisów jako naruszających załącznik XII do aktu przystąpienia oraz art. 63 ust. 1 TFUE. W razie wątpliwości co do wykładni prawa UE na tle stosowania przepisów u.k.u.r. sąd administracyjny może zaś (a NSA wręcz musi pod rygorem stwierdzenia naruszenia art. 6 EKPC, por. wyrok ETPC z 8 kwietnia 2014 r. w sprawie Dhabi przeciwko Włochom, skarga nr 17120/09), skierować pytanie prejudycjalne do TSUE na podstawie art. 267 TFUE. Prezes ANR byłby zobligowany stanowiskiem sądu administracyjnego do odmowy zastosowania przepisów u.k.u.r. (zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Jest jeszcze jedna droga, z której może skorzystać zainteresowany rolnik. Zamiast kwestionować decyzję prezesa ANR lub odmowę notariusza, może on uzyskać ofertę (najlepiej pisemną) zainteresowanego nabywcy z innego państwa członkowskiego UE lub EOG, który nie spełnia wymagań określonych w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b u.k.u.r., i wytoczyć powództwo przeciwko Skarbowi Państwa na podstawie art. 4171 k.c., żądając odszkodowania za bezprawność legislacyjną. Pomimo występującego w treści przepisu kodeksu cywilnego wymogu prejudykatu, wobec niemożliwości jego uzyskania w odniesieniu do kwestii niezgodności polskiej ustawy z prawem UE (por. postanowienie TK z 19 grudnia 2006 r. w sprawie P 37/05), sąd cywilny musiałby pominąć ten wymóg i samodzielnie, przesłankowo, ocenić zgodność art. 2a ust. 1, 3 i 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z prawem Unii, w razie konieczności korzystając z trybu wniosku o rozstrzygnięcie wstępne (art. 267 TFUE). Powód powinien przy tym żądać dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości, który musiałby zweryfikować, jaką szkodę poniósł rolnik w związku z utratą wartości nieruchomości wynikającą z obowiązywania niezgodnej z prawem UE ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Szkoda ta byłaby równa różnicy między wartością rynkową nieruchomości, która wystąpiłaby, gdyby nie obowiązywały przepisy u.k.u.r., a obecną. Przed wszczęciem postępowania warto zlecić opinię prywatną, aby ustalić, czy utrata wartości miała miejsce, a także wnosić o dopuszczenie dowodu z tej opinii przez sąd.
Fikcyjne transakcje
Nie wydaje się przy tym konieczne, aby rolnik musiał najpierw uzyskać odmowę prezesa ANR wydaną na podstawie art. 2a ust. 4 u.k.u.r. i zakwestionować ją przed sądem administracyjnym, bowiem bezprawie legislacyjne stanowi samodzielną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za naruszenie wobec jednostki prawa UE.
Ustawodawca naraził podatników na możliwą znaczną odpowiedzialność odszkodowawczą wobec rolników. Może przy tym dojść do prób „fikcyjnych” transakcji sprzedaży aranżowanych wyłącznie w celu uzyskania odszkodowania od Skarbu Państwa. Ta sytuacja wpisuje się w długą tradycję osiągania celów odwrotnych do zamierzonego przez przepełnionego „dobrymi chęciami” ustawodawcę (vide przepisy dotyczące posiadania narkotyków czy też urządzania gier hazardowych na automatach). Koszty poniesie jak zwykle podatnik.