EnergySolutions Arena w Salt Lake City, 14 czerwca 1998 r. Szósty mecz finałów NBA. Utah Jazz prowadzą z Chicago Bulls 86:85. Na zegarze 9 sekund do końca meczu. Zawodnik z nr 23 na koszulce z bykiem rusza pod kosz. 20 tys. kibiców w arenie wstrzymuje oddech. Jordan gubi obrońcę, przyjmuje pozycję do rzutu, wychodzi w powietrze... i wtedy rozlega się gwizdek.

– Spalony na niebieskiej! – krzyczy sędzia.

– Przecież nie gramy w hokeja! – odpowiada zawodnik.

– W koszu też obowiązuje.

– Od kiedy?!

– Od dwóch dni. Były zmiany. Krótkie vacatio legis. Musiałeś nie doczytać.

– Przecież na tym boisku nie ma nawet niebieskich linii!

– Liga nie zdążyła wydać rozporządzeń wykonawczych. Powinny się pojawić na początku przyszłego sezonu.

Gwizdek.

– Gramy dalej, panowie, piłka dla Utah!

Na szczęście dla kibiców na całym świecie taki dialog nie miał miejsca. Jordan trafił z półdystansu, pieczętując swoją legendę. Jego poza na wysokości linii rzutów wolnych weszła do kanonu fotografii sportowej. Grał latami według reguł, które znał doskonale, ponieważ zmieniały się bardzo rzadko. Pozwoliło mu to wykorzystać w pełni swój potencjał. Szlifował warsztat, żeby jak najefektywniej działać w granicach zakreślonych zbiorem reguł gry. Mógł dopracować detale poruszania się po boisku ze świadomością, że jest to celowa inwestycja. Dopieszczanie techniki rzutu zwracało mu się z sezonu na sezon kolejnymi tytułami mistrzowskimi.

Polskie realia ustawodawstwa przypominają bardziej scenariusz nieodgwizdanego spalonego na niebieskiej. Wchodząc do gry, przedsiębiorca zapoznaje się z regułami zakreślającymi mu możliwości działania. Zanim jednak skończy się obóz treningowy, dowiaduje się, że zlikwidowano linię rzutów za 3 pkt, ustanawiając w jej miejsce dwie nowe – punktowane 1 i 4 oczkami. W połowie sezonu, kiedy zaczyna się dostosowywać do nowych dystansów, okazuje się, że nadal będzie rzucał, tyle że teraz piłką do gry w nogę. NBA podpatrzyła, że stosuje się ją z sukcesami w Europie i postanowiła implementować ją do koszykówki. W końcu, docierając do fazy play-off, młody zawodnik dowiaduje się, że dla zwiększenia popularności sportu wśród widzów o większej wrażliwości artystycznej w akcje ofensywne należy wpleść elementy tańca synchronicznego.

Oczekiwanie, że w takich warunkach rodzimi zawodnicy gry w biznes osiągną poziom Hall of Fame, jest nieco na wyrost, prawda?

Dużo, więcej, prawotwórstwo

Negatywne ocenianie systemu prawnego stanowi element polskiej myśli przedsiębiorczej. W badaniu przeprowadzonym w sektorze MSP na zlecenie Związku Przedsiębiorców i Pracodawców na pytanie „Jakie Pani/a zdaniem są największe przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej w Polsce?” odpowiedź „niestabilność prawa” wskazało 72 proc. ankietowanych. Niższy wynik uzyskały takie opcje, jak koszty pracy, wysokie podatki czy kontrole organów skarbowych i innych instytucji. Przekładając liczby na język polski: przedsiębiorcy powiedzieli „Możecie kazać nam dopłacać do pracowników, obcinać zyski, a nawet urządzać naloty dywanowe skarbówki, ale litości – ustalmy w końcu, według jakich zasad!”. Obiegowe opinie spod znaku „wszyscy wiemy, jak jest” mają to do siebie, że bywają równie powszechne, co nietrafne. Ta ma jednak oparcie w konkretnych liczbach.

Liczby te obrazowo podsumowuje firma audytorska Grant Thornton w inicjatywie „Barometr prawa”. W badaniu dotyczącym ubiegłego roku wyliczono, że do systemu prawnego włączono rekordową ilość 31 906 stron maszynopisu ustaw i rozporządzeń. 14 109 z nich dotyczyło bezpośrednio działalności firm. Dura lex, sed lex, więc przedsiębiorcy powinni się z tymi tysiącami stron zapoznać. Już na pierwszy rzut oka widać, że nie jest to praca do wykonania przy porannej kawie. Żeby przewertować tyle tekstu, statystyczny właściciel firmy powinien poświęcić 4 godz. i 17 min każdego dnia roboczego. Ponieważ prowadząc kancelarię jestem przedsiębiorcą, rozwieję wątpliwości – nie poświęcił (w tym miejscu serdecznie dziękuję osobom, które wzięły na siebie wyrobienie mojej części normy).

Zmiany prawa nie dotyczą wyłącznie uchwalania czy nowelizowania aktów prawnych o drugoplanowym znaczeniu, spod znaku niszowych rozporządzeń, od których treści bardziej zagmatwane są tylko ich tytuły.

Kodeks postępowania cywilnego doczekał się od początku 2016 r. 23 zmian. Niedawno odnotowaliśmy rzadko spotykany tryptyk nowelizacyjny – kolejne wersje ustawy obowiązywały od 12, 13 i 14 lipca. W jednej z nich ustawodawca oprócz uchylenia dwóch przepisów uciął spór w doktrynie prawniczej, zastępując zwrot „dokonywane będą” kunsztownym i bardziej klarownym „będą dokonywane”. Kolejna z triady zmian została wprowadzona ustawą o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi.

Kodeks spółek handlowych od 1 stycznia 2016 r. przeszedł 11 modyfikacji. Duża nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego obowiązująca od początku czerwca 2016 r. dotknęła 140 jednostek redakcyjnych kodeksu. Wydziały prawa w całym kraju zapewne rozważają przemianowanie katedr prawa podatkowego na katedry nieustającej nowości po tym, jak w 2016 r. liczba stron nowych przepisów tej gałęzi prawa sięgnęła 31 proc. wszystkich ustaw i rozporządzeń składających się na polski system podatkowy.

O skali problemu najlepiej świadczy fakt, że doczekał się on swojej nazwy. Określenie „inflacja prawa” jest stałym elementem dyskusji o jakości legislatywy. Mianem tym określamy sytuację nadmiernej obszerności prawa, w relacji do rzeczywistych potrzeb regulacyjnych. Zjawisko te cechuje przesadna szczegółowość ustanawianych przepisów, której towarzyszy ich wątpliwa jakość.

Stary, starszy, inflacja prawa

Wiemy, że jest źle. W tym momencie aktywuje się kolejna stała prawda ludzkiej natury, czyli „kiedyś było lepiej”. Wgląd w historię polskiego ustawodawstwa przeprowadzony przez Stefana Paździocha w tekście „Uwarunkowania i konsekwencje braku stabilności prawa w Polsce” ([w:] „Stabilność prawa w kontekście wartości, instytucji i funkcjonowania systemu prawnego” red. T. Biernat) przeczy takiej ocenie.

Rozmowy o tradycji prawodawczej RP trzeba rozpocząć od zauważenia, że ostatnie stulecie było burzliwym okresem w historii Polski i wiązało się z istotnymi zmianami ustrojowymi. W takich warunkach nie sposób oczekiwać wypracowania i okrzepnięcia wysokiej kultury legislacyjnej.

W latach 1944–1982 polski system prawny wzbogacił się o 1900 ustaw i dekretów z mocą ustawy oraz 7209 rozporządzeń wykonawczych. Prym wiodło w tym tzw. prawo resortowe, czyli różnego rodzaju akty niższego rzędu takie jak zarządzenia, instrukcje czy uchwały. Tytułem przykładu warto przytoczyć dwa szczególnie obfite roczniki – 1955 r. kiedy wydano 20 tys. aktów resortowych i 1200 uchwał Rady Ministrów, oraz 1970 r. z 4 tys. aktami prawa resortowego i około 200 uchwałami RM.

Kolejnym momentem hurtowej legislacji był przeskok pomiędzy PRL a III RP. Nowe realia społeczne i gospodarcze oznaczały konieczność przemodelowania obowiązującego porządku prawnego. W dekadzie transformacji ustrojowej rocznie wchodziło w życie średnio 3800 stron nowego prawa. III RP w ilości przyjętych aktów prawnych pobiła II RP sześciokrotnie. „Dekada Gierka” padła na ring po ciężkim nokaucie, mając na koncie 36 razy mniej aktów niż III RP.

Ostatni skok prawotwórczy to zasługa przystąpienia Polski do UE. Na etapie przedakcesyjnym tylko w latach 1999–2002 wzbogaciliśmy się o około 500 ustaw dostosowujących polski system prawny do standardów wspólnotowych. Od tego czasu krajowy porządek prawny jest regularnie uzupełniany legislacją z Brukseli. Stopień jej technokratyczności jest już owiany legendą.

Jeżeli więc mielibyśmy szukać złotej ery legislacyjnego minimalizmu, trzeba by się najpewniej cofnąć do czasów, kiedy wydawanie aktów prawnych wiązało się z noszeniem przyciężkiego nakrycia głowy w postaci korony. Mówiąc o polskiej tradycji prawodawczej, mówimy w istocie o tradycji inflacji prawa.

Szybko, szybciej, proces legislacyjny

W kontekście opisanej wyżej historii stanowienia prawa obecnego ustawodawcę można określić mianem tradycjonalisty. Wydaje się, że sam prawodawca jako papierek lakmusowy swojej pracy przyjmuje liczbę wprowadzonych przez siebie przepisów. Ponieważ długość doby pozostaje niezmienna, rosnąca lawinowo liczba nowego prawa oznacza, że na jego stworzenie przeznaczane jest coraz mniej czasu.

Potwierdzają to badania Grant Thornton. W 2000 r. ustawy potrzebowały średnio 201 dni, żeby pokonać drogę od zgłoszenia projektu do Sejmu do podpisu przez prezydenta. 10 lat później ten sam okres skrócił się do 170 dni. W ubiegłym roku statystyczna ustawa nie musiała nawet przejmować się zakupem czerwonej podwiązki. Nie mogła liczyć na studniówkę. Trafiała na biurko prezydenta po 77 dniach.

Skrócenie czasu procedowania ustawy odbywa się kosztem pracy, która jest jej poświęcana na poszczególnych etapach legislacji. W ubiegłym roku 23 proc. ustaw zgłoszone zostało w tzw. trybie poselskim, który pozwala na ominięcie konsultacji społecznych projektu. Wyłącza to partnerów społecznych, w tym organizacje biznesowe, zabrania głosu co do projektowanych zmian i wskazywania ewentualnych ognisk zapalnych oraz pól do korzystnych modyfikacji.

Oprócz zamykania możliwości tworzenia prawa przez podmioty zewnętrzne, istotnie ograniczana jest też praca samych parlamentarzystów. W przypadku 46 proc. ustaw z 2016 r. po I czytaniu przystąpiono od razu do kolejnego czytania lub właściwa komisja sejmowa już pierwszego dnia obrad sporządziła sprawozdanie ze swojej pracy. W przypadku II czytania taki scenariusz dotyczył 85 proc. procedowanych projektów. Marginalizacji ulega też rola Senatu na ścieżce legislacyjnej. W roku 2016 67 proc. ustaw weszło do systemu prawnego bez jakiejkolwiek poprawki ze strony izby wyższej. Według wyliczeń Fundacji im. Stefana Batorego przy uchwalaniu ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece senacka Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi obradowała nad projektem 17 minut. Trzymając się sfery rolnictwa – w tym czasie moja dwuletnia córka zdążyłaby obejrzeć 3,5 odcinka „Świnki Peppy”.

Ta sama fundacja wskazała też, że zmiana Regulaminu pracy Rady Ministrów z 1 czerwca 2016 r. w miejsce obowiązku tworzenia ustaw według założeń wprowadziła taką możliwość. Akurat ta zmiana może być uznana za wpisującą się w pożądany przez przedsiębiorców schemat prawa. Zamiast przymusu dała możliwość. I tak jak postąpiłaby każda firma – adresat normy korzysta z uprawnienia do nierealizowania dodatkowych obowiązków.

W sposób negatywny Fundacja im. Stefana Batorego oceniła także jakość ocen skutków regulacji. Dopracowany OSR powinien towarzyszyć każdemu projektowi ustawy. Umożliwia on zarówno analityczne prognozowanie skutków ustawy jeszcze przed jej wprowadzeniem, jak i weryfikację tych prognoz już po jej wejściu w życie. Rzetelne opracowanie OSR jest równie istotne jak prawidłowa diagnoza w leczeniu choroby. Bez niego, publikując kolejne akty w Dzienniku Ustaw, prawodawca działa jak lekarz przepisujący recepty na podstawie tego, jaki kaszel pacjenta siedzącego w poczekalni usłyszał przez drzwi gabinetu. Fundacja wskazała, że trudno jest znaleźć OSR, do której nie można by mieć zastrzeżeń.

Dobrym przykładem jest nowelizacja przepisów ukierunkowana na uszczelnienie systemu VAT. W OSR znalazły się dane statystyczne dotyczące istotnych dla tego zagadnienia kwestii, takich jak liczba postępowań wszczętych i zakończonych w sprawach o oszustwa związane z wyłudzeniem podatku VAT czy łącznej wartości szkód w takich sprawach. Jednak, jak zauważyła fundacja, z wykresów obrazujących dane nie wynikało, w jaki sposób postępowania były kończone (umorzeniem, skierowaniem aktu oskarżenia). Mimo to wyciągnięto z nich wniosek, że obowiązujące regulacje są niewystarczające.

Ktoś może stwierdzić, że sam fakt szybkiego działania nie jest wadą. Ba! Jeżeli efektem tego działania jest akt prawny wysokiej jakości, zaspokajający realną potrzebę regulacji, w pełni zasłużone byłyby brawa. Niestety tytuły „ustawa zmieniająca ustawę zmieniającą ustawę” oraz kolejne jednostki redakcyjne aktów prawnych opatrywane literami czy tiretami stanowią smutny dowód na to, że mamy do czynienia z dychotomicznym podziałem na „szybko” i „dobrze”.

Mocny, mocniejszy, najmocniejszy. Cios

Brak stabilności prawa i jego inflacja jest problemem zarówno udokumentowanym, jak i dostrzeganym przez przedstawicieli środowisk prawniczych i biznesowych. Mimo to zjawiska te z roku na rok przybierają coraz większe rozmiary. Już sam fakt, w jak dużej liczbie przedsiębiorcy wyrażają swoją dla niego dezaprobatę, pozwala na zamknięcie rozważań nad tym, „czy mamy problem?”, i przejście do „jak go rozwiążemy?”. Jeżeli osoba za burtą łodzi krzyczy „Pomocy, tonę!” to opinia człowieka na pokładzie wygłaszającego uspokajające „Według mnie radzisz sobie świetnie, nie wiem o co ten krzyk...” nie zmieni faktu, że nieszczęśnik pójdzie na dno. Jednak dla porządku warto wskazać największe problemy, jakie wywołuje to notoryczne rozbudowywanie systemu prawnego.

wFirmy nie są w stanie nadążyć za zmianami. Tym samym naruszają obowiązujące je normy wbrew własnym intencjom.

wBrak pewności prawa wraca też do biznesu ze strony organów je stosujących – sądy i urzędy co chwilę otrzymują jeszcze ciepłe wydruki kolejnych przepisów i nie są w stanie wypracować stabilnych, gruntownie przemyślanych linii orzeczniczych.

Nawet jeżeli przedsiębiorcy postanowią śledzić zmiany systemu prawa, które ich dotykają, próbując odkodować normę wskazującą im właściwe działania, musieliby często przeskakiwać między przepisami danego aktu prawnego i pomiędzy aktami. Kiedy już wydaje im się, że wiedzą, na czym stoją, boleśnie poznają znaczenie zwrotu „przepisy przejściowe”. Zapis „A w zw. z B w zw. z C” bardziej przypomina skrócony przebieg letnich kolonii wyjątkowo kochliwej nastolatki niż prostą odpowiedź na pytanie „co mam zrobić, żeby było legalnie?”.

Każda godzina, którą firmy poświęcają na samodzielne próby zrozumienia prawa, jest stracona, bo nie prowadzą wtedy swojej właściwej działalności. Tej, którą znają i tej, która przynosi im dochód. Każda złotówka wydana na konsultacje prawne w związku z obowiązkami nakładanymi nową ustawą jest złotówką, która nie została przeznaczona na unowocześnienie infrastruktury przedsiębiorstwa.

Notoryczne zmiany systemu prawnego prowadzą do przeświadczenia, że paragrafy nie są zbyt ważne. W końcu gdyby było inaczej, ustawodawca nie żonglowałby nimi jak doświadczony artysta cyrkowy. Nadmierne rozbudowanie legislacji i brak stabilności prawa prowadzi do podkopania zaufania do niego. Ma to bardzo realny wymiar. Wyraża się wszystkimi inwestycjami, których firmy nie dokonają, nie mając pewności, czy za chwilę ich otoczenie prawne nie zmieni się w sposób podważający sens wydatków. Nie chodzi tylko o wielomilionowe przedsięwzięcia infrastrukturalne. Ten trend widać w małym sklepie, którego właściciel rezygnuje z zatrudnienia nowego pracownika, bo nie wie, czy za chwilę nie podniosą się wydatki związane z utrzymaniem tego etatu. Albo w zakładzie produkcyjnym, który nie kupuje nowej linii montażowej, bo po raz kolejny zmieniły się przepisy podatkowe dotyczące ulg w takich wydatkach.

Z perspektywy gospodarki i przedsiębiorców prawo nie jest niczym więcej niż zbiorem reguł gry. Niezależnie od tego, czy i jak bardzo chcemy wynosić te reguły na piedestał i hołubić je jako wartość samą w sobie, jedna rzecz nie ulegnie zmianie. Nikt nie bierze udziału w grze z miłości do regulacji faulu, spalonego czy outu. Władza ustawodawcza będzie mogła usiąść na prestiżowych miejscach przy samym boisku z poczuciem spełnionego obowiązku, kiedy zawodnicy, przedstawiciele mediów i kibice rozmawiając o rozgrywkach ani słowem nie wspomną o obowiązujących na boisku zasadach. Wtedy wszyscy będziemy mogli cieszyć oczy kunsztem zawodników.

Kodeks postępowania cywilnego doczekał się od początku 2016 r. 23 zmian. Niedawno odnotowaliśmy rzadko spotykany tryptyk nowelizacyjny – kolejne wersje ustawy obowiązywały od 12, 13 i 14 lipca