Po latach prób ucywilizowania sposobu tworzenia prawa mamy teraz do czynienia z apogeum odwrotu od rzetelnego procesu legislacyjnego i debaty publicznej.
Tylko republiki bananowe uchwalają poważne ustawy bez analizy kosztów i poważnej debaty – zaćwierkał na Twitterze Lawrence H. Summers, profesor ekonomii, były rektor Uniwersytetu Harvarda, ale i były sekretarz skarbu Stanów Zjednoczonych. Konkretny kontekst tej wypowiedzi jest mniej ważny, chodzi o przesłanie. Wydawałoby się, że oczywiste. Żeby uchwalić ustawę, a zwłaszcza duże, poważne regulacje, dobrze jest przeprowadzić rzetelne analizy, zbadać, co chcemy zmienić, jak działa to, co mamy, zrobić symulację, jak będzie po zmianie, ile nas to będzie kosztować i czy się opłaci. Dobrze dopuścić różne głosy, przeprowadzić debatę. Mogą wziąć w niej udział fachowcy z danej dziedziny, praktycy i teoretycy, świat nauki, think tanki, media i obywatele. Debata publiczna, tak jak i lobbing różnych grup interesów, w naturalny sposób poszerza spojrzenie, wskazuje na różne wartości, czasem pozostające w konflikcie. Pozwala zawczasu dostrzec zagrożenia.
Z takiego m.in. przekonania wyrasta działalność think tanków. Te dosłownie „zbiorniki myśli” to ośrodki analityczne, organizacje, w których grono ekspertów specjalizujących się w wybranych dziedzinach prowadzi badania, opracowuje analizy, propozycje zmian, opinie itp.
Reklama
Jest na świecie kilka modeli think tanków. Są organizacje apartyjne, niezależne, ale są i partyjne (jak fundacje polityczne w Niemczech). Są takie, które prowadzą badania własne, i te, które tylko pośredniczą między badaczami (czy światem nauki) a politycznymi decydentami. Są takie, które mają własną misję i określony światopogląd, i takie, które jak firma do wynajęcia pracują na zlecenie agend publicznych lub biznesu.
Ale do rzeczy. Jest okazja, żeby powiedzieć co nieco o think tankach prawniczych. Zakładając 9 lat temu INPRIS, tak właśnie go określiliśmy. Think tanki prawnicze definiujemy przez obszar zainteresowania (zajmują się kwestiami prawnymi, jak legislacja, wymiar sprawiedliwości, dostęp do prawa, zawody prawnicze itd.) lub poprzez metodę wpływania na rozwiązywanie problemów społecznych – używanie narzędzi prawnych takich jak np. analiza prawa czy opracowywanie założeń i opiniowanie projektów aktów prawnych. I właśnie z takimi organizacjami mieliśmy ostatnio okazję współpracować. INPRIS koordynował finansowany ze środków Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego (visegradfund.org) projekt „Think tanki prawnicze a rządy – budowanie potencjału współpracy”, w którym wzięły udział organizacje prawnicze z Polski oraz Czech, Mołdawii, Słowacji, Ukrainy i Węgier.

Reklama
Model środkowoeuropejski
W największym skrócie think tanki pojawiły się u nas po 1989 r., były jednym z tzw. agentów zmian, którzy mieli wzmacniać prodemokratyczne reformy i wprowadzanie racjonalnej polityki opartej na faktach. Wykształcił się jednak pewien specyficzny typ organizacji. Think tanki rzadko ograniczają się do badań czy analiz. Robią najczęściej wiele innych rzeczy.
W Polsce, ale i w całym regionie, nigdy nie miały łatwo. Nie rozwinęła się u nas kultura szerokiej debaty regulacyjnej, nie znalazła ostatecznie uznania polityka oparta na faktach. Przez całe lata tworzono oprzyrządowanie procesu legislacyjnego, zrobiono wiele dobrego, ale jednocześnie politycy potrafili przeprowadzać zmiany prawa, poważne reformy, bez badań (albo – jeśli były – nie odnosząc się do nich), na podstawie danych niepełnych, przypadkowych, czasem doświadczeń pojedynczych osób czy wręcz intuicji. Po latach prób ucywilizowania tej problematyki mamy teraz do czynienia z apogeum odwrotu od rzetelnego procesu legislacyjnego i debaty publicznej. Weźmy kilka przykładów z ostatnich tygodni. Skandaliczny, wygląda na to, że nieznany nikomu poza kilkunastoma politykami i ich doradcami, z nikim niekonsultowany, o niejasnym autorstwie (posłowie to czy jednak także urzędnicy w Ministerstwie Sprawiedliwości?) projekt ustawy o Sądzie Najwyższym pojawił się znikąd w środku nocy na stronie parlamentu, by po tygodniu zostać przegłosowanym przez Sejm. Fundamentalna ustrojowa zmiana. Prezydenckie weta i zapowiedź prac nad nowymi projektami ustaw o SN i KRS dawały nadzieję na jakąś debatę. Płonną. Odbyły się tylko krótkie rozmowy z przedstawicielami klubów parlamentarnych oraz kilkudniowe tournée po mediach prof. Michała Królikowskiego z UW. Tournée moim zdaniem niepoważne. Nie z powodu samego prof. Królikowskiego, który jako wynajęty ekspert uchylał rąbka tajemnicy na temat dyskutowanych w pałacu prezydenckim koncepcji, ale dlatego że był to jedyny głos, który wypuszczony do debaty publicznej na temat prac nad kluczowymi zagadnieniami ustrojowymi. Spragnieni wiedzy obywatele i eksperci chciwie spijali go z ust prof. Królikowskiego. Wszystkie opinie, głosy, listy, postulaty, przekazywane do Kancelarii Prezydenta pozostały bez odpowiedzi, oprócz polityków do debaty nie został zaproszony nikt, w tym przedstawiciele sądownictwa, których projekt dotyczy.
Inny przykład. Prezydent wniósł do Sejmu projekt poważnych zmian ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. Z nikim niekonsultowany, nikomu nieprzedstawiany. Projekt prócz obywateli – beneficjentów pomocy dotyczy m.in. samorządów zawodów prawniczych, samorządu terytorialnego, organizacji obywatelskich, biur porad obywatelskich. Informacja o tym, że wszedł do Sejmu, w połowie sierpnia była zaskoczeniem także dla osób śledzących temat.
Takie przykłady można mnożyć. Choć są i inne, jak ogłoszony przed kilkoma dniami, dyskutowany przez 1,5 roku projekt reformy szkolnictwa wyższego. I, o święta naiwności, ten właśnie projekt, niezależnie od jego oceny, został przez wicemarszałka Sejmu i szefa klubu PiS spostponowany jako nieuzgodniony i nieznany ani w partii, ani w rządzie (w przeciwieństwie, jak rozumiem, do procedowanej w lipcu przez tydzień ustawy o SN).
Eksperci czy bojownicy?
Czy w takich warunkach jest w ogóle miejsce na niezależne prace badawcze, analityczne, czy jest to zwykła strata czasu? Kiedy zaczynaliśmy w 2015 roku projekt porównujący doświadczenia think tanków z sześciu krajów, mieliśmy przede wszystkim dyskutować na temat sposobów docierania do władzy, przekonywania do polityki opartej na faktach, do wykorzystywania dorobku think tanków prawniczych. W trakcie projektu i badań okazało się jednak, że sytuacja zmienia się na naszych oczach. Że do Węgier, które borykały się już z nowymi praktykami państwa nieliberalnego, dołącza Polska, Mołdawia, częściowo Słowacja. Że think tanki prawnicze są nie tylko niepotrzebnym balastem, lecz bywają też celem ataków, wrogami, zdrajcami. Nowe czasy odbijają się wyraźnie na ich działalności. Polski model był zawsze mieszany, wiele organizacji łączyło działania badawcze, analityczne, klasycznie thinktankowe, z działaniami edukacyjnymi, rzeczniczymi, z monitorowaniem działań władzy, funkcją strażniczą (watchdog). Obecnie proporcje zostały zachwiane. Dla organizacji wyrosłych na poszanowaniu zasad demokracji, rządów prawa i praw człowieka, chłodne przyglądanie się zachodzącym zmianom jest bardzo trudne. Niegdysiejsi eksperci stają się w jakimś sensie obrońcami demokracji. Dylemat pokazaliśmy w biuletynie „Czy i jak prawnicze think tanki dostarczają wiedzy władzom publicznym w Europie Środkowej i Wschodniej – wnioski, rekomendacje, dobre praktyki”. Piszemy tam na przykład, że „ważną kwestią dla prawniczego think tanku jest analiza dotycząca optymalnej liczby asystentów dla sędziego. Równie ważną kwestią jest udział w dyskusji nad rządową propozycją złożenia z urzędu z dnia na dzień wszystkich sędziów Sądu Najwyższego. Właściwe odniesienie się do obu problemów wymaga merytorycznych i obiektywnych analiz. Kwestia złożenia z urzędu sędziów Sądu Najwyższego jest jednak tak ważna i kontrowersyjna, że osoby związane z think tankiem czują zawodowe i moralne zobowiązanie, aby pójść dalej niż samo badanie problemu – eksperci stają się wtedy »obrońcami wolności«”.
Może się jednak przydamy...
Pozostanie ekspertem, analitykiem przy jednoczesnym zaangażowaniu w protesty, czasem działania quasipolityczne, niesie z sobą napięcia i ryzyko utraty obiektywizmu. Na przykład INPRIS od lat aktywnie monitoruje wybory sędziów Trybunału Konstytucyjnego, ale jak traktować wybory sędziów dublerów na miejsca – zgodnie z wyrokiem TK – zajęte? Innym dylematem think tanków jest wybór pomiędzy nieobecnością w debacie publicznej a zgodą na udział de facto fikcyjny. Skoro ważne ustrojowe przepisy przyjmowane bywają w ciągu kilku dni, think tanki mają do wyboru milczenie lub przygotowanie analiz i opinii w szaleńczym tempie i nadzwyczajnym wysiłkiem, przez co ich jakość może być niezadowalająca. Zdarza się także, że debata parlamentarna ma tylko formalny wymiar i żadne opinie nie mają znaczenia. Czy warto je zatem przygotowywać? Chyba jednak tak. Nigdy przecież nie było różowo, badania i analizy były często pomijane. Lecz nawet w takich razach opinie mają walor dokumentacyjny, a to też ważne. Zdarza się także, że w poszczególnych sprawach analizy i opinie jednak mają wpływ na ostateczny kształt prawa, nigdy więc nie wiadomo, jak będzie, może ktoś jednak do nich sięgnie i je wykorzysta. Choćby w przyszłości...