Bosek: Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa najlepszą firmą procesową w Polsce

Po co nam Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa? Wielu uważa, że to zbędny wydatek. Że wystarczyliby zwykli radcy prawni w urzędach.

Takie opinie nie bronią się historycznie, zwłaszcza w konfrontacji z 200-letnim dorobkiem Prokuratorii Generalnej. Pamiętajmy, że utrzymano ją po powstaniu listopadowym, styczniowym; w II Rzeczpospolitej pracowali w niej wybitni prawnicy i kodyfikatorzy, dopiero w 1950 r. podjęto decyzję o jej likwidacji i decentralizacji obrony interesów Skarbu Państwa. Wyniki nie były zachęcające. Przed powstaniem Prokuratorii panowało przekonanie, że ze Skarbem Państwa łatwo wygrać. Dlatego od 10 lat Prokuratoria Generalna znów broni prawi i interesów Skarbu Państwa, i ta dekada także dowodzi, jak bardzo jest efektywna i potrzebna.

Argumenty historyczne dziś niewielu przekonują…

Jeżeli w pracy prawniczej najważniejsze jest doświadczenie, to my je mamy. Jesteśmy największą i myślę, że najlepszą firmą procesową w Polsce. Prowadzimy największe i najbardziej skomplikowane, precedensowe sprawy oraz negocjacje. Przez dziesięć lat prowadziliśmy prawie pięćdziesiąt tysięcy spraw, przy czym wartość roszczeń w sprawach sądowych wyniosła 118 mld. Gromadzimy w jednym miejscu wiedzę na temat sporów ze Skarbem Państwa, tworzymy unikalną pamięć instytucjonalną. Pracujemy zespołowo, wymieniając się opiniami, dlatego staliśmy się bardzo trudnym przeciwnikiem procesowym. To procentuje.

Ile Prokuratoria kosztowała podatnika w ostatnim roku?

Nasze koszty własne wyniosły 25 mln zł.

Ponad 94 proc. przy sprawach biernych, w których Skarb Państwa jest pozwany. Gdy pozywamy w sprawach czynnych to prawie -86 proc. Tylko w zeszłym roku zaoszczędziliśmy dla Skarbu Państwa ponad 2 mld zł – jest to suma oddalonych roszczeń. Zarobiliśmy natomiast w 2015 r. ponad 103 mln zł – jest to suma zasądzonych kwot na rzecz Skarbu Państwa. To pokazuje w zestawieniu z kosztami Prokuratorii Generalnej jak niewielki wydatek państwo ponosi, a jak wiele zyskuje.

Czy „dobra zmiana” w Prokuratorii także oznacza czystki kadrowe?

Wręcz przeciwnie, wzmacniamy zespół i strategiczne odcinki działalności Prokuratorii: departament kasacyjny i międzynarodowy. Rząd i Minister Skarbu Państwa nie tylko zapowiadają realne wzmocnienie kadrowe, organizacyjne i finansowe Prokuratorii Generalnej, ale zapowiedzi te realizują. Decyzją parlamentu i Ministra Skarbu Państwa zwiększono budżet Prokuratorii Generalnej. Decyzja ta zyskała wsparcie opozycji.

Wywalczyli Państwo w końcu większy budżet. O ile?

Ok. 10 proc. na wynagrodzenia.

Wszystko pójdzie na podwyżki dla radców?

Od 2009 r. nie było w Prokuratorii Generalnej nawet urealnienia wynagrodzeń. Środki przeznaczymy po części na ten cel, ale też na nowe etaty.

Po co Prokuratoria skoro kluczowe arbitraże międzynarodowe – inwestycyjne i handlowe - powierzają Państwo zewnętrznym kancelariom? Ile idzie na to środków?

Po pierwsze, sprawy arbitrażowe to niewielki ułamek spraw prowadzonych przez Prokuratorię (11 arbitraży międzynarodowych na ponad 7000 innych procesów). Po drugie, część spraw arbitrażowych prowadzimy samodzielnie. Przyznaję jednak, że w ostatnim roku Prokuratoria wydała na kancelarie zewnętrzne 3,6 mln zł. To mniej niż w latach ubiegłych, ale dostrzegam ten problem. Wydatkowane kwoty są wciąż zbyt wysokie. Ustawa o Prokuratorii Generalnej zezwala jednak na udzielanie pełnomocnictw kancelariom specjalizującym się w międzynarodowym arbitrażu.

Ale nie jest to obligatoryjne.

Nie jest. Koncentrujemy się na uzupełnianiu zespołu prawników Prokuratorii Generalnej specjalizujących się w sprawach międzynarodowych albo samodzielnie, albo we współpracy z najbardziej doświadczonymi i znanymi w międzynarodowych gremiach barristerami. Wynika to ze specyfiki arbitrażu, w którym znaczenie ma nie tylko siła argumentów, ale też renoma międzynarodowa i siła autorytetu pełnomocnika. W interesie Polski leży więc to, aby zmniejszając koszty spraw międzynarodowych przez profesjonalizację własnego zespołu, utrzymać współpracę z wybitnymi pełnomocnikami, którzy cieszą się renomą w międzynarodowym środowisku arbitrażowym.

To zapowiedź niemal rewolucji

10 lat zbierania doświadczeń uzasadnia korektę. Trudno jest wykazać, że wiedza na temat funkcjonowania polskiego państwa i doświadczenie w jego ochronie jest większe w międzynarodowych kancelariach prawnych niż w Prokuratorii Generalnej. Argument kosztów, który Pani podniosła również jest niebagatelny.

To będzie tańsze?

Z naszych analiz wynika, że tak. Kluczowe jest zaangażowanie pełnomocników zewnętrznych w rozprawy, ale już inne, wcześniejsze czynności procesowe mogą wykonywać i w praktyce wykonują ze znakomitymi skutkami już dziś radcy Prokuratorii.

To nie najlepsza wiadomość dla wielkich kancelarii

Nie zgadzam się z opinią, że wzmacnianie potencjału Prokuratorii Generalnej jest złą wiadomością dla rynku. Na pewno nie będzie rzutować na już zawarte i profesjonalnie wykonywane umowy. Nie działamy pochopnie. Kształtujemy nowy model prowadzenia spraw międzynarodowych.

Ale będą Państwo wzmacniać swój departament arbitraży i spraw międzynarodowych nowymi ludźmi?

Chcemy pozyskiwać najbardziej doświadczonych prawników z rynku.

Nie jest Pan chyba zwolennikiem jawności życia publicznego?

Oczywiście, że jestem.

Zanim został Pan prezesem Prokuratorii, chciał Pan zostać szefem Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości. Nie zgodził się Pan na ujawnienie swoich danych oraz dokumentów postępowania. To chyba nie świadczy o projawnościwej postawie?

Uważam, że wyniki konkursów oraz przesłanki rozstrzygnięć powinny być jawne. Proszę jednak zauważyć, że cel postępowania może nie zostać osiągnięty gdy materiały ujawnia się przed zakończeniem postępowania. Uznałem, że ujawnianie mojej autorskiej koncepcji rozwoju Instytutu i koncepcji badawczych publiczności, w tym innym kandydatom przed zapoznaniem się z nimi przez komisję konkursową nie było właściwe.

Po złożeniu skargi do sądu zmienił Pan zdanie.

Zdania nie zmieniłem. Po prostu odpadły przesłanki nieujawniania autorskiej koncepcji rozwoju instytucji. Zakończenie procedury konkursowej i zapoznanie się osób zainteresowanych z wynikami jest właściwym momentem.

A czy zmieni się podejście Prokuratorii do jawności? Zwłaszcza w przypadku arbitraży? Czechy ostatnio wprowadziły jawność, my pójdziemy też tą drogą?

Trzeba być konsekwentnym: także w tym przypadku uważam, że na pewnym etapie postępowania jawność jest wskazana. Po zakończeniu czy to konkursu, czy postępowania, także arbitrażowego, nie ma zwykle wystarczających powodów, aby nie ujawniać wyników.

Wyroki i ugody dotyczące arbitraży inwestycyjnych będą jawne?

Do tego będziemy dążyć. Oczywiście decyzja o jawności nie zależy tylko od Prokuratorii Generalnej. Często to druga strona postępowania nie wyraża zgody na publikowanie wyroków i ugód powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa lub prywatność. Publikacja mogłaby narażać Rzeczpospolitą na kolejne roszczenia. Obowiązują nas zatem wcześniejsze ustalenia i regulaminy arbitrażowe, będziemy zachowywać się lojalnie. Przy kolejnych sprawach będziemy wyraźnie komunikować, że naszym celem jest jawność. Chodzi przecież o informacje związane z wydatkami publicznymi. Pamiętać też trzeba, że zarysowuje się obecnie tendencja europejska, żeby nie powiedzieć światowa, aby zwiększać jawność postępowań arbitrażowych. Polska jest wyjątkowym krajem, w którym mamy gwarancje jawności życia publicznego wpisane do Konstytucji.

Czyli dowiemy się też konkretnie jacy inwestorzy pozywają Polskę?

Ktoś kto decyduje się na pozwanie państwa powinien się liczyć z tym, że informacja o tym zostanie ujawniona opinii publicznej.

Wiceminister skarbu państwa zapowiada wypowiadanie BIT-ów, czyli umów międzynarodowych o wzajemnej ochronie i popieraniu inwestycji, które są podstawą arbitraży inwestycyjnych. Jak to może wpłynąć na trwające spory?

Rząd już w 2011 r. sygnalizował potrzebę wypowiedzenia BIT-ów wewnątrzunijnych. Istnieją wszak poważne wątpliwości co do ich zgodności z prawem. W sprawach zawisłych przed Trybunałem Sprawiedliwości UE kwestionowana jest zgodność BIT-ów z nowym podziałem kompetencji między państwa członkowskie a Unię Europejską, określonym przez traktat z Lizbony. Gdyby Trybunał się przychylił do tego poglądu, to umowy te z dnia na dzień straciłyby rację bytu i stałyby się nieegzekwowalne z mocy prawa.

Co to by oznaczało?

Że Polska nie jest narażona na dodatkowe roszczenia pewnej kategorii inwestorów.

Ale to chyba mało prawdopodobny scenariusz?

Komisja Europejska w pięciu sprawach popiera ten pogląd.

Czy Polska przyłączy się do tego postępowania, wskazując na nieważność BIT-ów?

Nie mogę się na ten temat wypowiedzieć. Analizujemy jednak sprawę. Mogę natomiast powiedzieć, że jest szereg argumentów na rzecz wypowiedzenia BIT-ów wewnątrz UE na czele z tym, że BIT-y wprowadzają nierówność inwestorów wobec prawa.

Pan się z tym zgadza?

Uważam, że BIT-y uprzywilejowują dużych przedsiębiorców zagranicznych. Nie ma powodów, aby stawiać ich w lepszej sytuacji niż innych przedsiębiorców. Prawo do sądu powinno być równe dla wszystkich.

BIT-y mają swoją ciemna stronę. Zaczęły być traktowane jak dodatkowe ubezpieczenie. Powstał cały biznes, który zajmuje się tworzeniem struktur przedsiębiorstw, tak aby mogły korzystać z tych umów – czy to jako ze straszaka, czy rzeczywistej podstawy sporów.

Oczywiście rejestrowanie spółek zależnych w krajach, które są stronami BIT-ów ma miejsce. Ale nie wszyscy mogą sobie pozwolić na takie kosztowne spory. Kosztowne dla obu stron – zarówno dla tego, kto pozywa, i jak i tego, kto jest pozywany. BIT-y stawiają w gorszej pozycji średnich i mniejszych przedsiębiorców.

A nie boi się Pan odpływu inwestycji zagranicznych?

Nie przedstawiono żadnych wyliczeń, że utrzymywanie BIT-ów wpływa na poziom inwestycji zagranicznych w Polsce. Podatki, jakość administracji, uregulowanie stanu prawnego gruntów są ważne dla inwestorów, ale nie BIT-y w państwie należącym do Unii Europejskiej. Jednym z argumentów za wypowiedzeniem tych umów jest ten, że naruszają kompetencje Trybunału Sprawiedliwości UE, który ma być sądem ostatniego słowa przy wykładni prawa unijnego, a więc także w zakresie swobody przepływu usług, towarów i kapitału.

Jak ostatnia duża nowelizacja ustawy o Prokuratorii wpłynęła na jej działanie? Rozumiem, że zmniejszyło się obciążenie sprawami?

Nowelizacja poszerzyła możliwości przekazywania przez Prokuratorię Generalną spraw typowych, w których nie występuje istotne zagadnienie prawne. Nowela weszła w życie w listopadzie ubiegłego roku. Oceniam, że jej skutki będzie widać dopiero za pół roku. Na jej podstawie Prokuratoria Generalna może przekazywać tylko sprawy wszczęte po 19 listopada. Ponadto ze względu na ekonomię procesową część spraw nawet typowych nie kwalifikuje się do przekazania, jeżeli dotyczą np. wielu jednostek organizacyjnych, z których działalnością wiąże się roszczenie. Przekazanie sprawy, w której roszczenie wiąże się z działalnością np. 10 sądów nie byłoby uzasadnione. W ostatnim roku zmniejszyła się jednak globalna liczba spraw prowadzonych przez Prokuratorię Generalną o ok. 10 proc. Nie jest to jednak wiele, jeżeli brać pod uwagę fakt, że w latach 2009-2012 liczba spraw prowadzonych przez Prokuratorię zwiększyła się o około 300%. Skutki tych zmian wciąż są odczuwane przez radców Prokuratorii Generalnej.

Jakie sprawy – oprócz arbitraży – będą miały największe znaczenie dla Prokuratorii? I będą traktowane priorytetowo?

Szczególnie poważnie traktujemy sprawy zawisłe przed Sądem Najwyższym ze względu na autorytet Sądu i wpływ na orzecznictwo sądów powszechnych. Kluczowe są także sprawy infrastrukturalne. Dotyczą największych inwestycji drogowych czy choćby stadionu narodowego. Duże znaczenie w praktyce mają sprawy reprywatyzacyjne z uwagi na liczbę i wartość roszczeń. Pomimo upływu ponad 25 lat od przełomu liczba tego typu spraw nie zmalała.

Wiemy, że dziś to także wielki biznes.

I dla Prokuratorii Generalnej wielkie wyzwanie. Tylko do Prokuratorii Generalnej każdego roku wpływa ponad 100 nowych spraw reprywatyzacyjnych. To daje do myślenia. Sprawy się nie wyczerpują z biegiem lat. Byli właściciele, czy osoby, które skupują roszczenia są coraz lepiej przygotowani do prowadzenia spraw odszkodowawczych. Prokuratoria wiele z tych spraw wygrywa, ale też częściowo przegrywa. Wynika to także z faktu, że Prokuratoria Generalna nie może uczestniczyć w postępowaniach sądowo-administracyjnych. W postępowaniach administracyjnych i sądowo-administracyjnych zapadają nieodwracalne w skutkach rozstrzygnięcia np. o nieważności decyzji. Przesądzają to o bezprawności działania państwa i często rola Prokuratorii ogranicza się tylko do tego, aby odszkodowanie było adekwatne do szkody. To słabość systemowa, która wymaga zmiany. Chcielibyśmy mieć możliwość występowania przynajmniej w niektórych kategoriach postępowań sądowo-administracyjnych, np. gdy Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały.

Ale nie chodzi o sprawy indywidualne?

Nierealny byłby obecnie postulat wykonywania pełnego zastępstwa procesowego państwa, choć w okresie międzywojennym Prokuratoria wykonywała pełne zastępstwo procesowe państwa.

Czuję, że sympatyzowałby Pan z takim modelem?

Intelektualnie może tak. Ale to byłoby zbyt wielkie wyzwanie organizacyjne. Wymagałoby to – zgodnie z zapowiedziami rządu – bardzo istotnego wzmocnienia Prokuratorii i przesądzenia, że wracamy do modelu przedwojennego czyli Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwszy krok został zresztą zrobiony we wspomnianej przez Panią noweli. Prokuratoria uzyskała – słusznie – możliwość zastępowania w procesie państwowych osób prawnych, a więc tych osób, które gospodarują mieniem państwowym. Są to na przykład uniwersytety, muzea, instytucje kultury, które mają odrębną od Skarbu Państwa osobowość prawną.