Prokuratura stała się wygodnym chłopcem do bicia. Gdy coś szło nie tak, zawsze można było zrzucić to na nią. Stawiać ją do pionu i żądać wyjaśnień - mówi w wywiadzie dla DGP Małgorzata Bednarek, prezes Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów „Ad-Vocem”.
Reklama
Małgorzata Bednarek, prezes Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów „Ad-Vocem” / Dziennik Gazeta Prawna
Prokuratura jest propisowska?
Nie widziałam propartyjnych zachowań w prokuraturze. Zastanawiam się, skąd te mity, skoro obecne kierownictwo od szczebla apelacyjnego w dół to de facto ludzie powołani głównie jeszcze przez ministra Zbigniewa Ćwiąkalskiego. Przypomnę: pierwszego ministra sprawiedliwości w rządzie PO–PSL. Dlaczego nikt nie mówi, że prokuratura jest propeowa?
Ale w rejonach wielu to ziobryści. Chyba pani nie zaprzeczy...
Nie mnie oceniać poglądy polityczne poszczególnych prokuratorów. Wiem, że żaden nie może ich publicznie demonstrować.
Dlaczego tak wielu z nich dobrze wspomina czasy urzędowania ministra Zbigniewa Ziobro?
Może dlatego, że wtedy ograniczono nadzór służbowy, statystyczną ocenę pracy prokuratora i wprowadzono awans poziomy. Prokuratura była znacznie lepiej dofinansowana. Jej pozycja wobec innych organów państwa była nieporównywalnie silniejsza niż teraz. Podzielam taką ocenę.
Prokuraturze bliżej do sądów czy do służb? Prokurator to oskarżyciel czy śledczy?
W obecnym modelu obok funkcji oskarżycielskich prokuratura ma rozbudowane funkcje śledcze.
To dobrze?
To model, który stanowi odpowiedź na obecną kondycję służb. Niestety, prawda jest taka, że nie są one w stanie przejąć całkowicie na swoje barki funkcji śledczych. Prokurator musi sprawować nad nimi nadzór. Mamy model pragmatyczny, a nie idealny.
Model idealny to taki, w którym prokurator jest oskarżycielem publicznym?
Wolałabym, stając przed sądem na rozprawie, dysponować materiałem dowodowym, który sama zgromadziłam i na bieżąco oceniałam.
Reforma prokuratury z 2010 r., a więc rozdzielenie funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, to sukces czy porażka?
Wielka porażka. Nieudany eksperyment. Nowela nie spowodowała niezależności prokuratorów i prokuratury, wręcz zdegradowała jej rolę w systemie organów państwa. Prokuratury nie zreformowano wewnątrz, oderwano ją tylko od ministerstwa. Czyli jedynego konstytucyjnego organu, który czuł się za nią odpowiedzialny. Prokuratura stała się wygodnym chłopcem do bicia. Gdy coś szło nie tak, zawsze można było zrzucić to na prokuraturę. Stawiać ją do pionu i żądać wyjaśnień. Bez odrębnego budżetu, inicjatywy ustawodawczej nie można nawet marzyć o niezależności.
Prokuratura oderwała się jednak od świata polityki. Może nie definitywnie, ale wykonano pierwszy krok.
To mit. Widać to było choćby co roku, kiedy pojawiał się problem z przyjęciem sprawozdania prokuratora generalnego. Do dziś nie zostało przecież zaakceptowane sprawozdanie za rok 2014, choć złożono je w marcu. A to tylko jeden z elementów oddziaływania polityków na prokuraturę. Nigdy wcześniej nie było też tak, że prokuratura skupiała się tak bardzo na sobie. Nigdy nie kładziono takiego nacisku na wyniki statystyczne. Po reformie statystyka stała się fetyszem.
Po co więc przeprowadzono reformę z 2010 r.?
Zrobiono ją na fali sztucznie wywołanych emocji; pewnej histerii dotyczącej niektórych głośnych postępowań związanych z CBA. Błędem było wprowadzenie kadencyjności prokuratorów funkcyjnych. Ograniczało to możliwości prokuratora generalnego. Powodowało, że szef danej prokuratury stawał się zakładnikiem własnego środowiska.
Może warto iść konsekwentnie dalej: umacniać niezależność prokuratury, a nie odwracać reformę? Może zamiast przywracać unię personalną prokuratora i ministra powinniśmy dać szefowi prokuratury budżet i inicjatywę ustawodawczą?
Niezależność prokuratora generalnego wiąże się immanentnie ze sposobem jego powoływania. Dziś nie ma on mandatu społecznego, więc o jakiej niezależności mówimy?
Przecież szefa prokuratury powołuje prezydent, który ma mandat pochodzący z wyborów powszechnych.
Tyle że prezydent jest mocno ograniczony w swym wyborze. Dwóch kandydatów przedstawiają mu Krajowa Rada Sądownictwa i Krajowa Rada Prokuratury, czyli organy, które nie mają mandatu społecznego. Nie są wybierane w wyborach powszechnych. W ich skład wchodzą, obok sędziów i prokuratorów, przedstawiciele prezydenta, Sejmu, Senatu, minister sprawiedliwości czy prokurator generalny. Nie wyobrażam sobie, aby organ w ten sposób powoływany dysponował tak silną władzą. Tylko podmioty, które mają mandat społeczny, powinny mieć prawo do inicjatywy ustawodawczej. W przeciwnym razie dochodzi do zachwiania zasady trójpodziału władz. Mogliśmy się obudzić w systemie, w którym jeden organ – prokurator generalny dysponujący potężnym 6-tysięcznym aparatem prokuratorów, mający wpływ na wolności i prawa obywatelskie – mógłby jeszcze wpływać na kształt ustawodawstwa. To zachęta do autorytaryzmu. Zwłaszcza że nie podlegałby kontroli społecznej i przed upływem kadencji byłby praktycznie nieodwoływalny. To szkodliwe i antydemokratyczne zarówno z punktu widzenia społeczeństwa, jak i z perspektywy prokuratora, który czasem musi się wyłamać z nurtu budowanej w ten sposób korporacji.
To może prokurator generalny powinien być wybierany w wyborach powszechnych?
To kwestia do dyskusji. Ale nie czas i miejsce na nią. Może w przyszłości należałoby to rozważyć, wprowadzając przy tym też wiele innych zmian, które uruchomiłyby mechanizmy pozwalające na kontrolę tego organu.
W programie PiS prokuraturę określono jako instytucję niesprawną i niezdolną do skutecznej realizacji zadań. Pani podziela taką diagnozę?
Tak.
Dlaczego?
W prokuraturze wykształciły się mechanizmy korporacyjne, a więc takie, które wymykają się kontroli zewnętrznej. Głównym miernikiem oceny prokuratury stały się liczby. Ilość stała się ważniejsza niż jakość załatwionych spraw. Część prokuratorów pracuje pod okresy statystyczne.
Czy ogłoszenie budowania niezależności prokuratury w latach 2009–2010 było hipokryzją ze strony rządzących?
Trzeba odróżnić niezależność prokuratury od niezależności prokuratora. Bez niezależnych oskarżycieli ta instytucja nie będzie nigdy niezależna. Nie zagwarantują tego hasła polityków ani najlepsze instrumenty prawne. Niedawno głośno było o tym, że prokuratorowi odebrano sprawę, gdy zamierzał przeszukać biuro poselskie byłego ministra sprawiedliwości. Czy gwarancje zadziałały? Czy Krajowa Rada Prokuratury, strażniczka prokuratorskiej niezależności, interweniowała? Nie. Ten organ nie spełniał swojej roli. Kiedy było trzeba, nie zabierał głosu. Obecnie widać, że jest jakby w zaniku.
Ale wprowadzono mechanizm gwarantujący prokuratorom niezależność przy podejmowaniu czynności w postępowaniu. Szef nie może w nie ingerować, a jeśli już, to musi wziąć odpowiedzialność za decyzję.
Podam przykład głośnej sprawy, w której przełożony uchylił decyzję o przedstawieniu zarzutów. Chodziło o wiceministra finansów Andrzeja Parafianowicza. Szef katowickiej prokuratury okręgowej niespodziewanie uchylił postanowienie podwładnego prokuratora o przedstawieniu mu zarzutów, bo uznał je za przedwczesne. Czy taka decyzja przełożonego jest kontrolowana? Czy decyzja o przekazaniu sprawy z jednej prokuratury do innej jest kontrolowana? Nie. Pytanie też, czy rzeczywiście nie ma innych metod wywierania miękkiego wpływu na bieg spraw. Szefowie wciąż mają silny wpływ na decyzje podwładnych.
Przełożeni nie powinni mieć wpływu na czynności podwładnych?
Powinni mieć instrumenty pozwalające nadzorować sprawy. Ale ingerencje powinny zdarzać się w przypadkach wyjątkowych.
PiS przekonywał, że jest przeciwko ręcznemu sterowaniu. Ale dopuszczał, aby przełożony korygował decyzje, gdy wymaga tego praworządność i interes publiczny. To nie jest niepokojące?
Trudno oceniać program polityczny, a konkretnego przepisu jeszcze nie znamy. Już dziś ingerencje są dopuszczalne i niekiedy są po prostu konieczne.
Gdy polityk stanie na czele prokuratury, wzrośnie ryzyko wykorzystywania aparatu jako broni przeciwko przeciwnikom politycznym.
Nie mam obaw o ręczne sterowanie śledztwami. Przecież nikt bardziej niż polityk nie jest poddawany kontroli społecznej czy kontroli mediów. Pracuję w prokuraturze od 1996 r., większość tego czasu przypada na okres, kiedy minister był też szefem prokuratury, i nigdy żaden przełożony nie wpływał na zmianę moich decyzji procesowych. Dużo zależy od samego prokuratora. Jeśli ktoś ulega wpływom zewnętrznym – szefów, mediów – nie nadaje się do tej pracy.
Ale czy można po sześciu latach odwracać całą wizję prokuratury?
Prokuratura stacza się po równi pochyłej. Trudno nie reagować. Prokurator przestał być funkcjonariuszem publicznym; stał się urzędnikiem, który wykonuje zadania zlecone. Czas zajmuje mu zbyt wiele zadań nie związanych z podstawową rolą prokuratury, jaką jest prowadzenie śledztw i oskarżanie przed sądem.
Jakie zalety może mieć włączenie prokuratury w struktury ministerstwa?
Wzmocnienie jej pozycji. Możliwość wpływu na jej budżet. Odpowiedzialność polityczna związana z jej funkcjonowaniem.
Unia personalna to będzie ewenement. Dziś nigdzie nie ma takiego modelu.
W Rosji mamy odrębność prokuratora generalnego od ministra sprawiedliwości. Chyba nikt nie stwierdzi, że szef prokuratury jest tam niezależny. Wiele zależy od ukształtowania niezależności poszczególnych prokuratorów, a nie instytucji jako całości.
Minister powinien uchylać prokuratorowi immunitet?
Powinno być jak teraz: to rola sądu dyscyplinarnego. Same postępowania powinny zresztą trwać o wiele krócej, a obwinionym nie powinno się opłacać ich przewlekać i grać celowo na przedawnienie. Takie sprawy powinny być jawne. Brak jawności powoduje, że społeczeństwo nie może ocenić, czy postępowanie dotyczy prokuratora, który na to zasłużył. To ważne też dla samego prokuratora, bo publicznie mówi się często o jego sprawie, a on nie ma jak się bronić.
Aby minister sprawiedliwości był prokuratorem generalnym, cała operacja musi być przeprowadzona do początku marca 2016 r. W przeciwnym razie prezydent będzie musiał wybrać na PG jednego z dwóch przedstawionych mu kandydatów. Dlatego projekt zmian w prokuraturze będzie zapewne inicjatywą poselską. A to oznacza brak konsultacji i oceny skutków regulacji, które są standardem przy projektach rządowych. Nie będzie pani protestować?
Nie. W końcu nie będzie hipokryzji. Brałam udział w konsultacjach, stowarzyszenie „Ad-Vocem” przedstawiało opinie podczas prac legislacyjnych poprzedniego rządu. Wiem jedno: nikt się nawet z nimi nie zapoznał. Powiedzmy może wprost: wpływ konsultacji na ostateczny kształt przepisów jest praktycznie zerowy. Decyduje większość parlamentarna.
Obecnie ministerstwo pracuje nad powrotem do rozwiązań obowiązujących przed reformą k.p.k. wdrożoną od lipca. Chce odejść od modelu kontradyktoryjnego, zachowując te rozwiązania, które się sprawdziły np. nowy, reformatoryjny model postępowania odwoławczego. Czy to dobra decyzja?
Bardzo dobra. Sąd powinien dążyć do prawdy materialnej w procesie. Sprawy muszą być wyjaśniane w sposób pełny i niebudzący wątpliwości. Przerzucenie tego obowiązku na strony to błąd. Od 1 lipca prokurator miał się stać aktywnym uczestnikiem procesu, ale nikt nie zadbał o to, aby mu to umożliwić. Nie zdjęto z niego innych obowiązków. Prokuratura nie została przygotowana do tej rewolucji. W razie nierealizowania przez oskarżyciela czy obrońcę swojej roli sąd musi mieć prawo do inicjatywy dowodowej. I zupełnie szczerze: przed 1 lipca wielokrotnie spotykałam się z tym, że sąd ingerował w postępowanie dowodowe, bo to adwokat nie wypełniał swoich obowiązków. Problemy mogą mieć też adwokaci i radcy prawni. Przerzucenie tą reformą na obrońców odpowiedzialności za postępowanie dowodowe nie wiązało się z przyznaniem im większych uprawnień i realnych gwarancji. Większość z nich nie jest w stanie samodzielnie przygotować postępowania dowodowego na podobnym poziomie co prokurator, który dysponuje całym aparatem: służbami, biegłymi. Ta reforma jest więc niekorzystna także dla oskarżonych, zwłaszcza tych, których nie stać na duże kancelarie i drogie ekspertyzy.