Pod pozorem walki z pieniactwem sąd może doprowadzić do ograniczenia nie tylko prawa do informacji, lecz także kluczowego prawa do sądu.
Reklama
dr hab. Michał Bernaczyk Katedra Prawa Konstytucyjnego, Wydział Prawa Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego / Dziennik Gazeta Prawna
Sprawa jest bulwersująca. Pozornie chodzi w niej tylko o 42 gr, czyli koszty naliczone przez wójta w sprawie o dostęp do informacji publicznej. W istocie gra toczy się o znacznie więcej. Stawką jest jedno z najistotniejszych konstytucyjnych praw: do sądu. Ale także prawo do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował bowiem kontrowersyjne zagadnienie prawne (I OSK 1992/14). Skierował je do składu siedmiu sędziów. Pyta – w uproszeniu – o to, czy mamy do czynienia z nadużyciem prawa do sądu w razie wniesienia skargi w sprawie oczywiście i rażąco błahej. I czy sąd ma w takiej sytuacji prawo skargę odrzucić.

Reklama
Intencje sędziów wydają się szlachetne. Chodzi o walkę z pieniactwem. Problem polega na tym, że odpowiedź pozytywna na postawione przez NSA pytanie oznaczałaby wprowadzanie tylnymi drzwiami do orzecznictwa koncepcji nadużycia prawa do sądu – którą będzie można wykorzystać za każdym razem, gdy to wygodne. Nie tylko zresztą w sprawach dostępu do informacji publicznej, lecz także w innych postępowaniach.
– Zaczynam odczuwać bezradność, bo widzę, że niektórzy sędziowie NSA wchodzą w rolę ustawodawcy, a do tego działają na niekorzyść praw i wolności obywatelskich – zauważa Szymon Osowski, prezes Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.
Tłumaczy, że już dziś prawo do informacji publicznej wskutek aktywności orzeczniczej niektórych sędziów staje się w Polsce iluzoryczne, a niedługo również prawo do jego sądowej ochrony może nabrać podobnego charakteru.
Przepisy i koncepcje
O co chodziło w sprawie rozpatrywanej przez NSA?
Obywatelka zwróciła się do wójta Ustki o udostępnienie zezwolenia na usunięcie drzew. Wójt poinformował, że wyda kopie dokumentów, ale za ich udostępnienie zostanie naliczona opłata – 0,42 zł. Kobieta wniosła opłatę, dokumenty dostała, ale zaskarżyła postanowienie dotyczące kosztów do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, potem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na skutek rozstrzygnięcia NSA (sygn. akt I OSK 2139/13) sprawa wróciła ponownie do I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę kobiety. Uznał, że ustalone koszty nie utrudniły jej dostępu do informacji. Obywatelka ponownie zaskarżyła rozstrzygnięcie sądowe II instancji. NSA stracił cierpliwość. Dostrzegł w sprawie głębszy problem i zdecydował się na przedstawienie zagadnienia prawnego składowi 7 sędziów. Zapytał, czy można odrzucić skargę z powodu innych przyczyn niż wymienione w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). A taką inną przyczynę mogą stanowić choćby przepisy konstytucji – art. 2 (zasada państwa prawnego) i art. 45 ust. 1 (prawo do sądu) (zob. infografika) .
Według NSA nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Celem postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bezczynności organu. Tymczasem w tej sprawie nie ma tak naprawdę takiego problemu. Dokumenty wydano, koszty uiszczono. I nie były one barierą w dostępie do informacji. Spór dotyczy 42 gr, a to kwota niewspółmierna do kosztów uruchomianego postępowania sądowego, za które zapłaci podatnik (np. 516 zł kosztowała w tej sprawie sama pomoc z urzędu)
Niebezpieczna furtka
Sprawozdawcą w składzie NSA, który zdecydował się na sformułowanie zagadnienia prawnego, była sędzia Irena Kamińska. Znana nie tylko ze swej stanowczej obrony niezależności sądów, lecz także z lansowania w orzecznictwie kontrowersyjnej koncepcji dokumentu wewnętrznego pozwalającej urzędnikom ograniczać prawo do informacji. Sędzia Kamińska jest też zwolenniczką poglądu o naużywaniu prawa do informacji przez obywateli. Przeciwnicy zarzucają jej, że wiele z jej poglądów prawnych to autorskie idee, które nijak mają się do prawa.
– Teraz dochodzi do tego próba stworzenia poprzez uchwałę NSA łatwego mechanizmu odrzucania spraw, które zdaniem sądu wydają się być błahe. Przy czym nie wiadomo, jakie miałoby być kryterium owej błahości – podnosi Szymon Osowski.
Przypomina, że bez prawa do sądu nie ma demokracji.
- Sąd nie może oceniać, czy dana sprawa związana z realizacją wolności i praw człowieka ma charakter błahy. Bo to sprowadzenie dyskusji do poziomu absurdu – dodaje.
Obawia się, że sprawa opłaty stanowi tylko pretekst. Samo jej wyliczenie przez wójta było – w jego ocenie – niezgodne z prawem.
– NSA zamiast napiętnować wójta, ponieważ przekroczył uprawnienia, wydając takie zarządzenie, zajmuje się kwestionowaniem prawa do sądu – wskazuje prezes Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.
Jego zdaniem wystarczyło sięgnąć do przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.
– Oceniam negatywnie zawarte tam rozwiązania, np. dotyczące opłat, ale to jest normatywna podstawa do prowadzenia takiego postępowania. Jednak zamiast tego sięgnięto po pytanie prawne do składu 7 sędziów dotykające jednego z najważniejszych konstytucyjnych praw – zauważa Osowski.
Jak mówi, problemu by nie było, gdyby ów wójt – jak niektóre inne samorządy – publikował na stronach internetowych urzędu wykazy związane z wnioskami o wycinkę drzew i wydane decyzje w takich sprawach.
TRZY PYTANIA
Naczelny Sąd Administracyjny strzela do wróbla z armaty
Czy konstytucja zakazuje nadużywania prawa do sądu?
W doktrynie prawa konstytucyjnego nigdy nie wyrażono poglądu, że artykuł 2 konstytucji zawiera zakaz nadużycia prawa do sądu. Zasada demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej składa się z elementu formalnego (wymóg oparcia działania władz publicznych na prawie, podziale i równowadze władz) oraz materialnego (sprawiedliwość, równość, demokratyzm). Postanowienie NSA milczy na ten temat, z góry zakładając, że zakaz nadużywania jest wpisany w zasadę (demokratycznego?) państwa prawnego. Treść pytania wzbudza wątpliwość co do znajomości klauzuli z art. 2 konstytucji, ponieważ spośród trzech nierozerwalnych zasad, wynikających gramatycznie z tego przepisu, sądowi pytającemu ostało się jedynie państwo prawne – z pominięciem demokracji i sprawiedliwości społecznej. Co więcej, sądowa koncepcja państwa prawnego to kontrowersyjna i groźna wizja państwa, w którym zakaz wykonywania prawa człowieka do sądu nie wynika z ustawy, lecz quasi-precedensu sędziowskiego.
NSA powołuje się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 5/99 dotyczący art. 5 kodeksu cywilnego, który mówi o nadużyciu prawa podmiotowego. To chyba jakiś skrót myślowy?
Orzeczenie TK dotyczyło ustawowo określonej relacji między podmiotami prawa prywatnego (art. 31 ust. 2 konstytucji), a nie relacji obywatel – państwo. NSA powołuje się też na nadużycie skargi do ETPCz, lecz ono wyraźnie wynika z art. 35 ust. 3 europejskiej konwencji praw człowieka. Sąd pominął inne zasady zawarte w powołanym przezeń art. 2 konstytucji, np. nakaz ochrony praw jednostki (art. 5), zasadę legalizmu (art. 7), nakaz wprowadzania precyzyjnych ograniczeń prawa do informacji w formie ustawy (art. 31 ust. 3).
NSA akcentuje, że w sprawie chodzi o 42 grosze. Przeciętny Kowalski przyklaśnie sądowi, że nie pozwala pieniaczyć na koszt podatnika.
Pytania prawne służą ujednolicaniu wykładni prawa, przyczyniając się do stabilności i przejrzystości prawa. Praktyka pokazuje jednak ich janusowe oblicze. Nie dostrzegamy, że twierdząca odpowiedź na pytanie NSA może boleśnie dotknąć wszystkich. Obywatel zakwestionował zasadę pobierania kosztów w sprawach dotyczących informacji publicznej. Początkowo NSA zamykał drogę sądową w tych sprawach. Teraz zmienił zdanie, lecz nie ma środków do oceny realności tych kosztów. Co więcej, zamiast zastanowić się, czy w świetle art. 177 konstytucji RP sądy administracyjne mają prawo do oceny bezczynności i kosztów udostępnienia informacji publicznej (moim zdaniem – nie), NSA próbuje przesłaniać realne problemy koncepcją nadużycia prawa do sądu, którą można później wykorzystać w jakiejkolwiek sprawie. To strzał z armaty do wróbla.