Subskrybuj nas na Youtube
Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, który w założeniu miał być think tankiem ministerstwa, nie wniósł żadnego wkładu do prac nad wieloma najważniejszymi reformami ostatnich lat.
Każda zmiana władzy wywołuje dyskusję na temat potrzebnych reform i kierunków planowanych zmian. Problematyka wymiaru sprawiedliwości była jednym z tematów kampanii wyborczej, zaś obecnie w debacie publicznej przewija się wiele różnych pomysłów jego naprawy. Czasem są to zapowiedzi zmian fundamentalnych, o charakterze ustrojowym, a czasem drobnych, technicznych poprawek czy udoskonaleń. Część z zaprezentowanych poglądów i postulatów należy zaliczyć do typowych haseł głoszonych na potrzeby kampanii. Inne brzmią jednak jak gotowe pomysły rozwiązań, które zapewne będą wprowadzane. Nie jest moim celem pisanie w tym miejscu o potrzebnych, konkretnych reformach, stąd świadomie nie podaję przykładów. Chciałbym raczej poświęcić kilka słów procesowi dochodzenia do wdrażanych rozwiązań.
Od wielu lat środowiska obywatelskie monitorujące działania w obszarze wymiaru sprawiedliwości postulują, aby takie sformułowania jak „polityka oparta na faktach”, „polityka oparta na wiedzy”, „konsultacje społeczne”, „ocena skutków regulacji” (zarówno ta opracowana na etapie projektowania rozwiązań, jak i ta ex post – opracowana na podstawie badania czy sprawdzają się wprowadzone rozwiązania), nie były pustymi terminami, ale wyraźnymi drogowskazami w projektowaniu polityk publicznych.
Jeśli chodzi o działania Ministerstwa Sprawiedliwości, to niestety szczęście nam w tej mierze dotąd nie dopisywało. Wedle oceny wielu ekspertów i praktyków wiele zmian czy poważnych reform było wprowadzanych bez niezbędnych badań i analiz, ale w oparciu o poglądy poszczególnych osób, intuicję i wiedzę fragmentaryczną. Brak strategii długofalowej i pamięci instytucjonalnej przy regularnych zmianach ministrów (w ciągu ośmiu lat rządów dotychczasowej koalicji było ich aż siedmiu, a od 1989 r. – 23) powodował ciągłe zmiany koncepcji. Próby budowy polityki nieco bardziej dalekowzrocznej, często ogłaszane w blasku fleszy, dość szybko okazywały się nieskuteczne. Weźmy dwa przykłady. Jako minister sprawiedliwości Krzysztof Kwiatkowski stworzył radę ds. efektywności wymiaru sprawiedliwości. Zdążyła się ona spotkać kilka razy i zaplanować swoje dalsze prace. Kolejny minister Jarosław Gowin rozwiązał to ciało i ogłosił rozpoczęcie prac nad strategią „Wymiar sprawiedliwości 2020”. Zaangażowały się w nie dziesiątki osób, których nawet nie poinformowano, kiedy całe przedsięwzięcie zawieszono (a nastąpiło to bardzo szybko). Dopiero za czasów kolejnego ministra Marka Biernackiego powstała „Strategia modernizacji przestrzeni sprawiedliwości w Polsce na lata 2014–2020”. To ważny dokument, ale ograniczony tematycznie i nieodnoszący się do wszystkich ważnych problemów.
Równocześnie na poziomie państwa mają miejsce procesy pozytywne, które dają nadzieję na zmianę w dłuższej perspektywie. Kilka lat temu wprowadzono obowiązkowy „test regulacyjny” (trzeba uzasadnić, że wprowadzenie określonych przepisów bądź zmiana prawa są potrzebne), coraz częściej opracowywane są rozbudowane oceny wpływu regulacji czy oceny skutków regulacji (OSR-y). Rękę na pulsie trzyma w tym zakresie Ministerstwo Gospodarki (bardzo dobry program "Lepsze regulacje 2015) i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. W ministerstwach powstają zaś zespoły wyspecjalizowane w przygotowywaniu takich opracowań. Nieustannie reformowany jest przebieg procesu legislacyjnego. Dziś łatwiej niż jeszcze kilka lat temu można śledzić jego przebieg, zarówno na poziomie rządu (strona https://legislacja.rcl.gov.pl), jak i parlamentu (strona http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/proces.xsp). Niektóre projekty aktów prawnych doczekują się także konsultacji społecznych z prawdziwego zdarzenia (powstał też portal konsultacje.gov.pl).
Przy okazji obecnej zmiany przy sterach rządzenia warto zaapelować o to, aby przyszłe prace Ministerstwa Sprawiedliwości nawiązywały do tych dobrych trendów. Aby decyzje regulacyjne były zawsze (!) podejmowane w oparciu o rzetelne analizy i badania (nie tylko statystyczne). Aby punktem wyjścia do zmian była zawsze (!) kompletna ocena status quo, a przydatność nowych rozwiązań była analizowana przed uchwaleniem, a nie tylko sprawdzana post factum.
W tym kontekście warto zwrócić uwagę na dwa wydarzenia z ostatnich tygodni, które mogą mieć pozytywny wpływ na jakość procesu legislacyjnego w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Mam na myśli rozstrzygnięcie konkursu na dyrektora Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości (nowy dyrektor został powołany 30 października 2015 r.) oraz podpisanie programu współpracy ministra sprawiedliwości z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami na 2016 r. (zarządzenie Ministra Sprawiedliwości opublikowano 19 października 2015 r.).
Think tank rządowy
Powołanie nowego dyrektora Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości (dalej IWS) stwarza szansę na dalsze zmiany, które uczynią z tej instytucji ważny podmiot w procesie legislacyjnym dotyczącym wymiaru sprawiedliwości, a zwłaszcza źródło bieżących badań i ekspertyz. Ministerstwo Sprawiedliwości i jego gospodarze mieli i nadal mają sytuację dość wyjątkową. Otóż oprócz zatrudnionych pracowników na ich rzecz działa od 1990 r. osobna jednostka naukowo-badawcza, jaką jest wspomniany Instytut Wymiaru Sprawiedliwości. No ale właśnie, czy na pewno działa on ich rzecz? Dość intensywna dyskusja wokół roli IWS i próby jego reformy rozpoczęły się w 2010 r. W dużej mierze instytut uniezależnił się bowiem od resortu i realizował zadania wedle uznania swoich władz. Tymczasem pierwotnie chodziło o wykorzystanie jego potencjału do bieżącej pracy ministerstwa. Debaty na temat roli i zadań IWS miały w większości charakter wewnętrzny, rzadko upubliczniano stawiane mu zarzuty. Najświeższa, bo z września 2015 r. publikacja Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka poświęcona IWS, zatytułowana „Instytut Wymiaru Sprawiedliwości – niezbędny think tank czy niepotrzebny anachronizm?” w dużej mierze podsumowuje, ale i uzupełnia te dyskusje. Lista poważnych zarzutów postawionych IWS jest dość długa, choć nadano jej elegancką formę rzetelnej i obiektywnej analizy. Przedstawię tylko kilka przykładów, gdyż raport jest dostępny na stronie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (dalej HFPC) i osoby zainteresowane mogą się z nim zapoznać.
Autorzy publikacji analizują wpływ działalności i badań IWS na wybrane najważniejsze projekty legislacyjne Ministerstwa Sprawiedliwości z ostatnich lat. Można bardzo się zdziwić, dowiadując się, że IWS nie brał udziału ani nie zapewniał badań, analiz czy ekspertyz przy wielu kluczowych pracach. Nie zajmował się na przykład powstaniem Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, czyli wprowadzaniem centralnego modelu kształcenia wstępnego oraz ustawicznego sędziów, prokuratorów i pracowników wymiaru sprawiedliwości. Nie zajmował się dyskusją nad modelem asesury sądowej (m.in. w ramach prac nad ustawą przywracającą urząd asesora) ani powierzaniem coraz większych kompetencji referendarzom sądowym. Nie przedstawiał badań ani nie wypowiadał się na temat zniesienia dużej grupy sądów rejonowych. Nie brał też udziału w debacie i pracach nad reformą prokuratury. Nie przedkładał swoich opinii czy analiz dotyczących powołania e-sądu i wprowadzenia elektronicznego postępowania upominawczego w sprawach cywilnych. Wreszcie nie przedstawiał żadnych ekspertyz w ramach prac nad „Strategią modernizacji przestrzeni sprawiedliwości w Polsce na lata 2014–2020”. To tylko wybrane przykłady (zob. ramka) pokazujące, że rola IWS mogłaby być znacznie większa.
Wątpliwości autorów raportu zwróciło zresztą wiele innych aspektów działania instytutu. Niejasny jest dobór tematów badawczych, które zamiast odpowiadać na potrzeby resortu sprawiedliwości, odzwierciedlają prywatne zainteresowania naukowe pracowników IWS (dla wielu pracowników instytut jest zresztą tylko jednym z dwóch lub więcej miejsc pracy). Twórcy raportu zwracają uwagę na niską efektywność ekonomiczną prowadzonych badań (biorąc pod uwagę koszt działania instytutu oraz liczbę raportów, wyszło, że jeden kosztował średnio 82 tys. zł). Raport pokazuje też, że współpraca międzynarodowa IWS jest znikoma.
Tymczasem instytut powinien stać się (obok istniejących komisji kodyfikacyjnych) think tankiem, który podejmuje działania bezpośrednio odnoszące się do prac planowanych lub realizowanych przez resort sprawiedliwości. Powinien być w pierwszej kolejności jednostką użytkową, bo innego rodzaju refleksję mogą przecież prowadzić także uniwersytety czy Polska Akademia Nauk. IWS powinien zlecać i prowadzić badania empiryczne w obszarach, które podlegają zmianom, a o których brakuje nam wiedzy. Powinien zajmować się ewaluacją prawa oraz oceniać, czy interwencja regulacyjna jest potrzebna. Chodzi tu o działania podejmowane przede wszystkim na etapie tworzenia założeń rozwiązań ustawowych, gwarantujące, że decyzje regulacyjne będą wypływały z twardych danych. Powinien zajmować się (bo tego w Polsce bardzo brakuje) zagadnieniami ustrojowymi w wymiarze sprawiedliwości. Nie rozumiem, dlaczego nie ma na naszych uniwersytetach katedr „sądologii”. Nie rozumiem też, dlaczego socjologowie prawa prowadzą tak niewiele badań empirycznych w tej dziedzinie. Póki ta sytuacja się nie zmieni, IWS będzie miał do odegrania bardzo dużą rolę. I to nie tylko inicjatora i autora badań, lecz także ich propagatora.
Proces zmian w instytucie został już zapoczątkowany i oby był on kontynuowany. IWS ma koncentrować się w większym stopniu na udziale w procesie legislacyjnym (poprzez badania, ekspertyzy, analizy). Ma włączać się w przygotowywanie ocen skutków regulacji. Ma być bardziej elastyczny i mobilny, a także zlecać część badań podmiotom zewnętrznym (np. w drodze konkursów). Biorąc pod uwagę, że zmiana władzy powoduje zwiększenie i tak już bardzo intensywnej działalności prawodawczej, będziemy mogli się przekonać, czy rola IWS w tej kwestii ulegnie zmianie. Trzymam za to kciuki. Choć powołanie nowego szefa instytucji stwarza zawsze szansę na nowe otwarcie, to wszystko zależy oczywiście głównie od nowego ministra sprawiedliwości i pracowników resortu oraz tego, na ile będą chcieli swoje decyzje opierać na badaniach i danych.
Think tanki obywatelskie
Obok świata nauki (uniwersytetów, Polskiej Akademii Nauk i instytutów badawczych) rośnie liczba organizacji obywatelskich, które zajmują się problematyką wymiaru sprawiedliwości. Prowadzą one różne działania, m.in. monitorują, prowadzą badania, opracowują analizy, ekspertyzy (pisałem o tym kilkakrotnie w poprzednich felietonach). Warto choćby zwrócić uwagę na to, że omawiany wyżej szczegółowy raport na temat działalności IWS został opracowany przez organizację pozarządową. A także na to, że o reformę IWS apelowały od dawna właśnie organizacje obywatelskie. Raport HFPC został opublikowany niedawno, tymczasem apele o udział IWS w badaniach empirycznych służących gromadzeniu danych potrzebnych do podejmowania decyzji regulacyjnych były formułowane od lat, także w rozmowach z szefami Ministerstwa Sprawiedliwości.
Z punktu widzenia roli środowisk pozarządowych bardzo ważny może okazać się proces, który jakiś czas temu rozpoczął się w resorcie sprawiedliwości przy udziale rady społecznej ds. wdrażania strategii modernizacji przestrzeni sprawiedliwości. Zaowocował on opracowaniem i przyjęciem programu współpracy ministra sprawiedliwości z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na 2016 r. Co ciekawe, resort sprawiedliwości jako drugi po Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej przyjął taki plan. Warto wspomnieć, że podobne programy współpracy z organizacjami obywatelskimi muszą już od kilku lat tworzyć jednostki samorządu terytorialnego. Dla ministerstw jest to jednak rzecz nowa. Natomiast zgodnie ze zmianą ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która weszła w życie 9 listopada 2015 r., zarówno ministrowie, jak i wojewodowie będą mieli od 2016 r. obowiązek przygotowania podobnych projektów współpracy.
Program współpracy ministra sprawiedliwości z organizacjami pozarządowymi jest bardzo rozbudowany (liczy prawie 30 stron), m.in. dlatego, że jest pierwszym tego rodzaju dokumentem. Zdaniem ministerstwa w dużej mierze „systematyzuje [on] i porządkuje w jeden spójny obraz dotychczasowe doświadczenia współpracy – zarówno urzędników resortu sprawiedliwości, jak i współpracujących z nimi przedstawicieli fundacji i stowarzyszeń”. Program powstał w ramach prac grupy roboczej, w której brali udział przedstawiciele strony rządowej i obywatelskiej, a poprzedzony został odpowiednimi badaniami (Magdalena Arczewska, „Diagnoza potrzeb i oczekiwań dotyczących form i zakresu współpracy Ministerstwa Sprawiedliwości z organizacjami pozarządowymi”, Warszawa, kwiecień 2015 r.). Różne są cele i konkretne zapisy programu. Zwrócę uwagę na te, które dotyczą głównego tematu, czyli wpływu na tworzenie dobrego prawa i podejmowanie decyzji regulacyjnych w oparciu o fakty. Cele programu współpracy to m.in. zagwarantowanie dostępu do informacji publicznej w obszarze działania resortu, zapewnienie realizacji prawa do udziału w konsultacjach publicznych i generalnie usprawnienie procedur współpracy. Projekt omawia jej różne formy, takie jak udział w ciałach opiniodawczo-doradczych i w konsultacjach czy uzyskiwanie patronatu ministerstwa. Projekt wymienia think tanki jako jedną z kategorii organizacji (choć trzeba pamiętać, że także inne organizacje obywatelskie wymienione w programie, w tym te o charakterze „watchdogów”, prowadzą badania i prezentują raporty na temat wybranych fragmentów rzeczywistości).
Projekt przewiduje również rozpoczęcie prac nad możliwością tworzenia partnerstw projektowych między ministerstwem a organizacjami oraz nad stworzeniem możliwości finansowania części działań organizacji obywatelskich lub współfinansowania w sytuacjach, gdy organizacja zdobywa finansowanie (np. z funduszy unijnych) i potrzebuje wkładu własnego. Byłaby to rzeczywiście zmiana jakościowa. Współpracując z organizacjami zagranicznymi, spotykamy się z przypadkami takich partnerstw i sposobu finansowania w krajach zachodnich. Jednak w Polsce byłaby to nowa jakość (dotąd na wsparcie mogły liczyć m.in. organizacje zajmujące się pomocą ofiarom przestępstw). Program zawiera ponadto szczegółowo opisany zbiór zasad, jakimi powinny kierować się obie strony we współpracy (zasady suwerenności, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji, jawności).
Czy i jaką zmianę przyniesie przyjęcie programu, zobaczymy. Jednak trzeba docenić już samo przeprowadzenie procesu, który doprowadził do jego powstania, oraz odważne i częściowo nowatorskie (jak na polskie warunki) założenia. Oby realizacja projektu wpływała na lepszy odbiór informacji zwrotnej płynącej poprzez organizacje obywatelskie od społeczeństwa na temat działań różnych instytucji prawnych. Ta informacja, także w postaci badań, analiz, raportów opracowywanych przez organizacje obywatelskie, powinna mieć swój udział w podejmowaniu decyzji regulacyjnych. Obyśmy nie musieli przytaczać zbyt często, jak to bywało dotąd, heglowskiego „jeśli teoria nie zgadza się z faktami, tym gorzej dla faktów”.
Wedle oceny ekspertów i praktyków wiele zmian czy poważnych reform jest wprowadzanych bez niezbędnych badań i analiz, ale w oparciu o poglądy poszczególnych osób, intuicję i wiedzę fragmentaryczną
IWS powinien stać się (obok istniejących komisji kodyfikacyjnych) think tankiem, który podejmuje działania bezpośrednio odnoszące się do prac planowanych lub realizowanych przez resort sprawiedliwości
IWS o sobie
Staramy się, by nasze badania i analizy dogmatyczne oraz prawnoporównawcze były ściśle związane z działalnością Ministerstwa Sprawiedliwości, w szczególności, by podejmowane przez nas zadania badawcze odzwierciedlały potrzeby poszczególnych komórek organizacyjnych MS. Kierując się tą zasadą, już od wielu lat zwracamy się do wszystkich merytorycznych jednostek resortu z prośbą o zgłaszanie propozycji do planu prac naukowych IWS na rok następny. Dokładamy przy tym starań, by propozycje te znajdowały maksymalne odzwierciedlenie w rocznych i wieloletnich planach naszych prac, wychodzimy bowiem z założenia, że sensem istnienia naszej placówki jest jej jak największa użyteczność dla resortu sprawiedliwości.
Źródło: Zadania badawcze na rzecz Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Komisji Kodyfikacyjnych – ze strony http://www.iws.org.pl
Inni o IWS
Na 12 wybranych prac legislacyjnych prowadzonych przez resort sprawiedliwości, IWS w stosunku do 5 z nich nie podejmował w ogóle badań związanych z przedmiotem tych prac. W stosunku do czterech reform (utworzenie KSSiP, rozszerzanie kompetencji referendarzy sądowych, reforma prokuratury, reforma postępowania w sprawach nieletnich) IWS również nie brał bezpośredniego udziału, mimo iż w przeszłości publikował opracowania naukowe pośrednio związane z przedmiotem tych reform. Dwie z przeprowadzonych reform były przedmiotem analiz IWS na etapie tworzenia projektów aktów normatywnych (reforma Kodeksu postępowania karnego oraz ustawa o tzw. przestępcach niebezpiecznych), jednak w uzasadnieniach tych ustaw próżno szukać powołania się na analizy IWS. Jedyną z reform przeprowadzonych przez Ministerstwo Sprawiedliwości, którą w sposób kompleksowy zajmował się Instytut, było wprowadzenie dozoru elektronicznego skazanych. IWS opracował trzy raporty w tym przedmiocie już po wejściu w życie ustawy. Co szczególnie istotne, nie ma dokumentów potwierdzających udział IWS w tworzeniu Strategii Systemu Wymiaru Sprawiedliwości – dokumentu kluczowego z punktu widzenia planowania reform wymiaru sprawiedliwości w najbliższych latach.
Źródło: M. Szwast, B. Grabowska-Moroz, Instytut Wymiaru Sprawiedliwości – niezbędny think tank czy niepotrzebny anachronizm?, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa, wrzesień 2015
