Cezary Kosikowski, prof. zw. dr hab., kierownik Katedry Prawa Gospodarczego Publicznego Uniwersytetu w Białymstoku / Dziennik Gazeta Prawna
Psucie prawa rozpoczyna się już w fazie jego tworzenia. Nauka i praktyka niejednokrotnie wskazują przykłady naruszania przez prawodawcę dyrektyw tzw. poprawnej legislacji. Wówczas wartość nawet najlepszych konstrukcji może zostać osłabiona (później prawo może ulegać dalszemu zepsuciu, gdy jest niepoprawnie interpretowane i stosowane).
Czyżbyśmy nie mieli odpowiedniej infrastruktury legislacyjnej, na którą składa się klarowny podział kompetencji prawodawczych oraz unormowanie zasad i form wykonywania czynności legislacyjnych? Nie, wręcz przeciwnie. W Konstytucji RP oraz ustawach zwykłych, a także w regulaminach lub statutach różnych organów i organizacji precyzyjnie wskazano, kto i jak ma tworzyć prawo, kto ma wspierać ten proces ekspertyzami, opiniami, konsultacjami i uzgodnieniami. Uregulowano też zasady legalnego uprawiania lobbingu legislacyjnego. Prawo unijne określiło natomiast sposoby implementacji unijnych rozwiązań i harmonizacji z nimi prawa krajowego. Powołano kilka komisji kodyfikacyjnych oraz liczne zespoły opiniodawcze (np. Radę Legislacyjną). Parlamentarzystom zapewniono fachową pomoc w sprawach legislacji. To wszystko jest i sporo kosztuje, a efektów tworzenia dobrego prawa wciąż nie ma! Dlaczego?
Przyczyny psucia prawa na etapie jego tworzenia wiążą się ze złożonością procesu legislacyjnego i niedocenianiem znaczenia jego poszczególnych faz. Są też inne przesłanki, ale zawsze są one związane z błędami popełnianymi przez uczestników procesu legislacyjnego. Ci ostatni nie w pełni uświadamiają sobie rolę, jaką mają do odegrania, prezentują zróżnicowany poziom wiedzy prawniczej (zwłaszcza na temat szczególnych ustaw, takich jak budżetowe czy daninowe), nie znają się na implementacji prawa unijnego. Wiele nieprawidłowości występuje też w procesie uprawiania lobbingu legislacyjnego. Wszystko to w sumie jest skutkiem braku dostatecznej kontroli tworzenia i stosowania prawa obowiązującego, a także braku odpowiedzialności za wykonywanie czynności legislacyjnych przez osoby fizyczne.
Szczegółowa analiza wymienionych zagadnień wymagałaby zajęcia znacznie obszerniejszego miejsca, niż pozwalają na to ramy felietonu. Ale takich analiz nie brakuje, bo dostarcza ich systematycznie nauka prawa oraz zawierają je niektóre opracowania urzędowe (np. raporty o stanie prawa sporządzane przez Radę Legislacyjną, raporty NIK i niektórych ministerstw). Tyle tylko, że nie czytają ich ci, którzy powinni. Dlatego w Polsce wciąż źle tworzy się prawo.
Proces legislacyjny składa się z kilku następujących po sobie faz, z których każda jest ważna. Nie można więc w tworzeniu prawa wybierać drogi na skróty, bo ta jak zwykle okazuje się być zawodna. Od lat staram się wytłumaczyć komu trzeba i to na różne sposoby, że jeśli chcesz coś uregulować, tworząc nakazy lub zakazy oraz uprawnienia i obowiązki, to najpierw dokładnie sprawdź, czy interwencja ze strony państwa jest potrzebna oraz z jakiego powodu lub w czyim leży interesie. Prawo należy tworzyć profesjonalnie, tak jak krawiec szyje ubrania, a inżynier buduje mosty. Dlatego szycia ubrań nie zleca się szewcom, a budowania mostów weterynarzom, natomiast tworzenie prawa nie zna już takich ograniczeń.
W teorii legislacji mówi się o fazie tzw. prac przedlegislacyjnych. Tymczasem notorycznym błędem naszych twórców prawa jest to, że nie dostrzegają oni jej znaczenia. Lekceważy się potrzebę stałego prowadzenia analiz i dokonywania ocen stanu prawa obowiązującego. Nie przywiązuje się też znaczenia do długofalowych i wieloletnich strategii oraz programów społecznych i gospodarczych, które wytyczają perspektywy naszej przyszłości i dzięki prawu zapewniają realizację założonych celów. Nawet jeśli przepisy przewidują obowiązek przeprowadzania jakichś badań, to nie ma wyraźnie sformułowanego nakazu, aby wnioski z nich płynące stanowiły podstawę tworzenia stosownych regulacji prawnych. Zaś twórcom prawa myśl ta sama nie chce przyjść do głowy.
Inny błąd legislacyjny polega na pomijaniu lub niedocenianiu roli założeń ogólnych ustawy. Wystarczy przyjrzeć się naszej praktyce legislacyjnej. Najczęściej nie sporządza się założeń ustawy, a jeśli już, to nie znajdziemy w nich żadnego odniesienia do dokumentów programowych i analitycznych, o których wspomniałem wyżej. Tymczasem to właśnie one powinny pokazywać, w jaki sposób projektowany akt ma realizować cele sformułowane w strategiach i programach społeczno-gospodarczych oraz uwzględniać wnioski płynące z analizy i oceny stanu prawa. Dokumenty te nie mogą się natomiast wzajemnie zastępować.
W naszej praktyce legislacyjnej projektodawca prawa koncentruje się głównie na opracowaniu tekstu aktu normatywnego. Nie przejmuje się żadnymi analizami i ocenami prawa, podejrzewam, że ich nawet nie zna. Nie stara się też poprawić przy tej okazji wcześniej sygnalizowanych wad ustawy. W tak dalece uproszczony sposób postępują niemalże wszyscy autorzy projektów.
Psucie prawa na etapie jego tworzenia jest więc udziałem licznej grupy podmiotów. Są wśród nich rząd i ministrowie oraz parlamentarzyści, ale przede wszystkim urzędnicy działający w imieniu uprawnionych organów władzy. To oni popełniają największe błędy legislacyjne. Nie zawsze są to osoby o statusie legislatora, czyli mające za sobą ukończoną stosowną aplikację. Do prac projektodawczych często zabierają się urzędnicy merytoryczni, którzy na ogół nie mają przygotowania prawniczego. Za swoje grzechy zawsze otrzymują od swych przełożonych (też nieprawników) rozgrzeszenie, a nawet premie lub nagrody. Liczy się bowiem efekt końcowy, czyli szybkie opracowanie projektu i poddanie go obowiązującym uzgodnieniom lub konsultacjom oraz skierowanie do Sejmu.
Nie przeszkadza w tym specjalnie Rządowe Centrum Legislacji (RCL), którego uwaga koncentruje się głównie na sprawdzaniu, czy dany projekt nie pozostaje w sprzeczności z konstytucją i z prawem unijnym oraz czy nie uchybia podstawowym dyrektywom poprawnej legislacji wskazywanym w orzeczeniach Trybunału Konstycyjnego. To dużo, ale nie wszystko. Od RCL należałoby oczekiwać znacznie więcej, a zwłaszcza prowadzenia stałych analiz i ocen stanu prawa oraz zwracania uwagi na to, w jaki sposób realizacja strategii i programów społeczno-gospodarczych powinna być wspierana tworzeniem odpowiednich regulacji prawnych. RCL powinien korzystać z opinii Rady Legislacyjnej, bo jej spojrzenie na prawo jest bardziej wszechstronne. Natomiast opinie i uwagi RCL powinny być respektowane przez premiera i Radę Ministrów.
Niekiedy władza publiczna rezygnuje z samodzielnego przygotowania projektu ustawy i zleca jego opracowanie wybranemu zespołowi naukowców lub kancelarii prawniczej. Jednym się to podoba, a innym nie bardzo. Pierwsi są zadowoleni, ponieważ wierzą, iż dzięki temu nie powstanie żaden urzędowy potworek legislacyjny. Natomiast drudzy zazdroszczą zleceniobiorcom wynagrodzenia. Tymczasem prawda jest taka, że wykonawcy zlecenia przeżywają prawdziwe katusze z powodu przekonywania zleceniodawcy, że nie wszystko można i trzeba uregulować tak, jak on sobie tego życzy. Projektodawcy są zdani na utarczki z urzędasami, którzy pozbawieni możliwości samodzielnego przygotowania projektu ustawy starają się wykazać uczonym, że ci nie mają racji, i wobec tego samowolnie zmieniają kształt projektu opracowanego przez zleceniobiorców. Na etapie prac parlamentarnych dzieło uczonych jest z kolei narażone na świetlane pomysły poselskich lub senatorskich „zapisów”. Jakżeż bogaci muszą być nasi parlamentarzyści, skoro bez przerwy coś „zapisują”!
Proces legislacyjny przebiega pod presją czasu. Zupełnie niepotrzebnie, bo wszystko powinno odbywać się w stosownym rytmie. Nie trzeba pisać prawa na restauracyjnych serwetkach i uchwalać go nocami, gdy naród już błogo śpi, śniąc o większych emeryturach i zarobkach. W praktyce jest jednak inaczej, bowiem obowiązkowe uzgodnienia międzyresortowe oraz konsultacje z partnerami społecznymi rząd traktuje po macoszemu. W ramach uzgodnień międzyresortowych ministerstwa i urzędy centralne lakonicznie stwierdzają, że nie wnoszą żadnych uwag i zastrzeżeń. Wyjątkowo zaś odnoszą się krytycznie jedynie do rozwiązań, które odbierają im władztwo lub narzucają nowe obowiązki. Konsultacje z partnerami społecznymi przebiegają też różnie. Organizacje przedsiębiorców, które zwykle reprezentują najbogatszych i największych przedsiębiorców, chętnie współpracują z rządem i rzadko sprzeciwiają się jego pomysłom legislacyjnym. Nie zapominajmy jednak, że przeważająca część przedsiębiorców (ok. 95 proc.) to są mikro- i mali przedsiębiorcy, których ze względu na konieczność opłacania składek nie stać na członkostwo w ogólnokrajowych organizacjach. Te ostatnie nie muszą zatem zabiegać o interesy maluczkich (patrz „Przedsiębiorcy wszelkich branż, łączcie się!”, Prawnik z 19 czerwca 2015 r.).
Ze związkami zawodowymi rząd prowadzi raczej rozmowy polityczne i negocjacje mające na celu rozwiązanie najczęściej już istniejącego sporu niż konsultacje społeczne. Odbywa się to zwykle w warunkach strajkowej scenerii. Konsultacje zamieniają się więc w typową walkę polegającą na przeciąganiu liny, w rezultacie której najczęściej to rząd ulega. Problem polega jednak na tym, że jak ktoś ma pistolet strajkowy przy skroni, nie jest w stanie tworzyć dobrego prawa. Myśli co najwyżej o tym, jak uratować swój żywot.
Z opiniami organizacji środowiskowych rząd nie liczy się wcale lub w niewielkim stopniu, w czym mogą mu bowiem zaszkodzić strajki artystów, naukowców bądź nauczycieli? Dlatego najczęściej odpowiada na zgłaszane przez te środowiska uwagi i żądania, że „na tę chwilę nie mogą one być uwzględnione” (językoznawców przepraszam za cytowanie urzędowego żargonu). Zapomina o tym, że partnerzy społeczni działają przede wszystkim w interesie określonych grup społecznych i z tego tylko punktu widzenia formułują swoje uwagi i zastrzeżenia w przedmiocie konsultacji. Rolą władzy jest wyjaśnienie im, czy proponowane przez nich rozwiązania leżą również w interesie ogólnym, i czy mają szanse być uwzględnione w przyszłości.
Mam wrażenie, że rząd najczęściej nie ma ochoty na korzystanie z wyników konsultacji społecznych oraz na czynienie użytku ze złożonych opinii i ekspertyz. Chyba że projekt dotyczy rozwiązań kontrowersyjnych z punktu widzenia ideologicznego lub społecznego. Wtedy władza chętnie sięga do opinii niektórych, wybranych przez siebie, ekspertów. Generalnie jednak naukowcy są potrzebni władzy publicznej w takim samym stopniu, jak pijakowi potrzebna jest uliczna latarnia. Nie chodzi przecież o to, żeby oświetlając ulicę rozjaśnić komuś rozum, lecz o to, aby miał się on czego chwycić i utrzymać na nogach. Bo przecież trzeba przetrwać do referendum lub wyborów parlamentarnych i poczekać, aż naród odda głosy na wytypowane przez partyjnych liderów numery (wśród których formalnie nie ma zer).
Tezę tę potwierdzają obserwacje poczynione w toku mojej pracy w ośmiu składach Rady Legislacyjnej. Jest co wspominać. Jeden z premierów (Zbigniew Messner) spotkał się z radą na korytarzu ówczesnego Urzędu Rady Ministrów i po wręczeniu aktów nominacyjnych powiedział: „Róbta tak, aby to, co nie jest zabronione, było dozwolone”. A dzisiaj ludzie myślą, że ta słynna sentencja pochodzi od Platona lub co najmniej od Kotarbińskiego, nie zaś od specjalisty w dziedzinie księgowości! Dwaj inni premierzy zwołali tylko po jednym posiedzeniu rady. Jeszcze inni wyraźnie bali się jej, więc nie zamawiali opinii rady lub nie korzystali z nich. Mnie trafiło się w końcu dobrze, bo premier Marek Belka, powierzając mi funkcję przewodniczącego rady powiedział: „Nie znam się na prawie, ale znam ciebie i darzę cię zaufaniem. Rób więc tak, abyśmy nie musieli się wstydzić”. Jako jedyny w historii rady jej przewodniczący uczestniczyłem w posiedzeniach rządu, gdzie prezentowałem stanowisko RL lub odpowiadałem na wątpliwości premiera i ministrów. Opinie rady były przez rząd Belki respektowane niemalże w pełni. Tam, gdzie stanowisko Rady było różne od rządowego, premier polecał wypracowanie razem z danym ministrem odpowiedniego rozwiązania legislacyjnego. W ten sposób powstało wiele projektów ważnych ustaw. Czy tak nie powinno być zawsze?
Na ogół jednak władza nie lubi, gdy opinie ekspertów nie są „przyjazne” dla prawa projektowanego przez rząd. Dlatego często zamiast tracić czas na dyskusję z uczonymi, podejmuje pozakulisowe rozmowy i targi z opozycją parlamentarną. Przy tej okazji opozycja zawsze chce coś tam wyrwać dla siebie i gdy to ma przyrzeczone, godzi się na poparcie proponowanego rozwiązania. Pozostaje jeszcze do odegrania spektakl parlamentarny, gdzie za cenę pokazania się w telewizji posłowie opowiadają różne rzeczy, a potem głosują tak, jak wcześniej uzgodniono. W Senacie nie jest inaczej. Gdy ma się jeszcze w zanadrzu „swojego” prezydenta, to wszystko jest pozamiatane w kilkanaście dni. Czasami jeszcze dreszczyk emocji można przeżyć, gdy sprawa trafi do Trybunału Konstytucyjnego. Ale też nie zawsze można na to liczyć.
Sporo zastrzeżeń można mieć do zachowań legislacyjnych parlamentarzystów. Gdy pracowałem w Kancelarii Sejmu, wielokrotnie słyszałem padające z ust posłów pytania, jaki przepis i w której ustawie należy zmienić, uchylić lub wstawić, aby uzyskać prawo do czegoś tam lub pozbyć się kłopotliwego obowiązku. Ale przynajmniej byli szczerzy.
Razi też niedostateczna aktywność parlamentarzystów w pracach nad projektami ustaw. Gdy w pierwszym czytaniu ma miejsce prezentacja stanowisk klubowych na forum plenarnym Sejmu, do wystąpień przygotowuje się zaledwie kilku wytypowanych posłów. Potem z osób tych tworzy się najczęściej podkomisję ds. danego projektu ustawy. Na posiedzenia tego gremium przychodzi już niewielu, bo przewodniczący lub jego zastępca i dwóch, trzech parlamentarzystów. Zjawia się natomiast cała armia osób w inny sposób zobowiązanych (eksperci) lub zainteresowanych tym aktem (przedstawiciele partnerów społecznych, lobbyści). Siły są nierówne, ale decyzje podejmują tylko posłowie. Po kolejnych czytaniach, gdy dochodzi do głosowania, wszyscy już dobrze wiedzą, w którym momencie mają podnieść rękę, nawet jeśli Episkopat nie zdążył się jeszcze wypowiedzieć w sprawie.
Parlamentarzyści mogą korzystać również z przysługującej im inicjatywy ustawodawczej i wnosić projekty ustaw. Powinni to jednak czynić w sposób niezwykle ostrożny. Projekty poselskie nie mogą zamieniać się w zestawy żądań grupy wyborców, bowiem parlamentarzyści nie pełnią roli lobbystów. Zresztą w Polsce lobbing legislacyjny jest tak inteligentnie uprawiany, że ustawa o lobbingu jest potrzebna tylko po to, aby było wiadomo, jak ją można legalnie ominąć. Byłoby przeto lepiej, gdyby projekty ustaw wnoszone przez grupę posłów lub senatorów podlegały obowiązkowej kontroli wstępnej ze strony marszałka Sejmu i to zarówno pod kątem ich dopuszczalności ze względów merytorycznych, jak i ich poprawności legislacyjnej. W praktyce takiej kontroli nie ma, chociaż są podstawy prawne dla jej wykonywania i dlatego warto z niej korzystać. Byłoby to z pewnością rozwiązanie lepsze od trzymania niektórych projektów ustaw w marszałkowskiej „zamrażarce”. Czy nie lepiej trzymać tam szampana, otwieranego z okazji uchwalenia dobrej ustawy ?
W tworzeniu niektórych ustaw konstytucja przewiduje odrębny, znacznie trudniejszy, reżim prawny. Dotyczy to nie tylko tworzenia ustaw konstytucyjnych, lecz także niektórych ustaw zwykłych. Mam na myśli zwłaszcza ustawy daninowe oraz ustawy budżetowe. Ograniczenia z tym związane wyrażają się m.in. w tym, że niektóre projekty tych ustaw mogą być zgłaszane wyłącznie przez rząd (np. ustawy budżetowe), a inne muszą odpowiadać konstrukcyjnie wymaganiom konstytucyjnym (np. ustawy podatkowe). Nie wszystkie też zagadnienia mogą być przedmiotem pytań referendalnych lub tzw. obywatelskich projektów ustaw. To trzeba rozumieć i respektować, nie miotając się w czasie kampanii wyborczej niepotrzebnie na estradzie lub nie obiecując ludziom podczas przejazdów kolejowych lub autobusowych tego, do czego nie ma się kompetencji prawodawczych!
Niezwykle kłopotliwe w procesie tworzenia prawa jest brak odpowiedniej wiedzy na temat uprawnień i obowiązków legislacyjnych wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Nie jesteśmy zbyt aktywni w procesie tworzenia prawa unijnego. Nie liczmy na to, że rolę tę wypełnią do końca polscy eurodeputowani. Znacznie więcej należy zatem wymagać od rządu polskiego, którego przedstawiciele mają możliwość wnoszenia projektów lub uwag i propozycji do projektów prawa unijnego.
Odrębny problem stanowi implementacja prawa unijnego i harmonizacja prawa krajowego z prawem unijnym. Polscy legislatorzy korzystają z różnych tłumaczeń językowych aktów prawa unijnego. Zdarza się jednak, że w dobrej wierze chcą harmonizować to, co harmonizacji nie wymaga. Przez to arbitralnie rozstrzygają o tym, co i kiedy należy implementować lub harmonizować.
Psucie prawa na etapie jego tworzenia powinno być dostrzegane i eliminowane w toku kontroli procesu legislacyjnego. Wieńczy ona bowiem dzieło. Jest to jednak temat na kolejny felieton.
Nawet jeśli przepisy przewidują obowiązek przeprowadzania jakichś badań, to nie ma wyraźnie sformułowanego nakazu, aby wnioski z nich płynące stanowiły podstawę tworzenia stosownych regulacji prawnych. Zaś twórcom prawa myśl ta sama jakoś nie chce przyjść do głowy
Opinie Rady Legislacyjnej były przez gabinet Marka Belki respektowane niemalże w pełni. Tam, gdzie stanowisko RL było różne od rządowego, premier polecał wypracowanie razem z danym ministrem odpowiedniego rozwiązania legislacyjnego. W ten sposób powstało wiele projektów ważnych ustaw. Czy tak nie powinno być zawsze?