Borys Budka dla DGP: Boli mnie stan polskiej legislacji

Trzy kluczowe projekty Ministra Borysa Budki to…

Po pierwsze: przeprowadzenie przez parlament projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. To zadanie najważniejsze. Po drugie: dokończenie reformy kodeksu postępowania cywilnego tak, aby usprawnić postępowania sądowe. I wreszcie, po trzecie: muszę się zmierzyć z problemem związanym z obsługą administracyjną sądów. Bez wątpienia należy ją poprawić między innymi przez sprawniejsze prowadzenie przez sądy korespondencji z obywatelami, czy rozwój elektronicznego potwierdzenia odbioru.

Żadnych nowych projektów nie planuje Pan rozpoczynać?

Jestem realistą. Wiem, że jest mało czasu. Zostawiam to sobie na następną kadencję.

Skoro najważniejszy jest rozwój nieodpłatnej pomocy prawnej, to czy nie wydaje się Panu, że dyskusja o projekcie ustawy podążyła w złym kierunku? Nawet jego zwolennicy mówią przede wszystkim o pieniądzach, punktach za udzielone porady, o tym, że to się opłaci bądź nie prawnikom. Czy nie jest tak, że powinniśmy mówić o potrzebach obywateli, a mówimy o wynagradzaniu adwokatów czy radców prawnych?

System nieodpłatnej pomocy prawnej jest tworzony właśnie dla obywateli. Szkoda, że niektórzy o tym zapominają i zamiast dyskutować o tym, w jaki sposób zapewnić ochronę potrzebującym Polakom, skupiają się na tym, kto ma pomoc świadczyć i na jakich warunkach. To, rzecz jasna, też element projektu, ale jednak drugorzędny. Wiele kancelarii już dziś udziela porad prawnych pro bono. Uważam, że rozmowa o pieniądzach rzeczywiście powinna zejść na dalszy plan. Liczę na to, że gdy ustawa znajdzie się w Sejmie, posłowie skupią się nie na technicznych kwestiach, lecz na możliwie najszerszym udostępnieniu przedsądowej pomocy prawnej wszystkim potrzebującym.

A czy do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej w ogóle potrzebna jest nowa ustawa? Nie wystarczyłby bodziec, np. ze strony samorządów, do dalszego zachęcania do działania przez tych prawników, którzy już teraz świadczą usługi pro bono?

Ustawa jest potrzebna. Stworzy ona ogólnopolski, kompleksowy system nieodpłatnego poradnictwa prawnego, a także informacji i edukacji prawnej. Sam udzielałem nieodpłatnych porad prawnych od 2002 roku i wiem, jak ogromne jest na nie zapotrzebowanie. System bezpłatnych porad prawnych dobrze funkcjonuje w dużych miastach. Jeśli w mieście jest uniwersytet, z reguły działa przy nim poradnia prawa. Ale w mniejszych miejscowościach dostęp obywateli do bezpłatnych usług prawnych jest utrudniony. Wbrew obawom niektórych środowisk, rządowy projekt w żaden sposób nie ograniczy możliwości funkcjonowania obecnie działających poradni prawa czy fundacji. Nasz system będzie równoległym rozwiązaniem. Chcemy zapewnić jak najszerszy dostęp obywatela do prawnika. Nie tylko na etapie postępowania sądowego, bowiem wtedy już często bywa za późno, lecz przede wszystkim przed procesem. Może dzięki tej pomocy w ogóle uda się rozprawy uniknąć.

Złośliwi mówią, że ustawa o nieodpłatnej pomocy jest potrzebna nie obywatelom, lecz przede wszystkim samym prawnikom, których na rynku jest coraz więcej i nie bardzo jest pomysł, jak zagospodarować ich umiejętności. Czy nie obawia się Pan, że stworzą Państwo fabrykę porad? 20 minut na obywatela i dziękuję. Adwokat ma co robić, ale ktoś uzyskuje zaledwie szczątkową pomoc.

System ma się opierać na zasadzie profesjonalizmu. Dlatego pomoc prawną będą świadczyć adwokaci, radcowie prawni i inni prawnicy współpracujący z organizacjami pozarządowymi. Jestem przekonany, że zawodowy pełnomocnik nie będzie dzielił klientów na lepszych i gorszych. Prawda jest taka, że i obecnie ktoś może źle wykonywać swój zawód. I jeżeli są tacy prawnicy, którym zależy głównie na pieniądzach, a nie przykładają szczególnej wagi do jakości swoich usług, to nie sądzę by byli zainteresowani świadczeniem nieodpłatnej pomocy prawnej.

Mam nadzieję, że dzięki naszemu projektowi młodzi, zdolni prawnicy zyskają możliwość rozwinięcia swoich usług, a obywatele przekonają się, że bezpłatna pomoc może być świadczona na najwyższym poziomie. Mnie samemu zdarzyło się, że pomagałem komuś pro bono, a ta osoba szła potem do innego mecenasa i płaciła mu za to, by zweryfikować, czy nie wprowadziłem jej w błąd. Wiele osób bowiem uważa, że jak coś jest za darmo, to jest gorsze. Chcemy pokazać, że wcale tak nie jest.

Mówi Pan, że administracja sądowa musi działać sprawniej. Ale ten postulat słyszałem już 10 lat temu. Ciągle o tym się mówi, a rzeczywistość jest taka, że Polacy nadal uważają, że w sądach wszystko się wlecze. Z całym szacunkiem, ale dlaczego to Panu mamy uwierzyć, że Pan skutecznie usprawni polski wymiar sprawiedliwości, skoro poprzednikom to się nie udało?

Nie zgodzę się z Panem. W ostatnich latach wiele się poprawiło. To są często detale, ale składają się one w całkiem pozytywny obraz – nad którym oczywiście trzeba dalej pracować.

Proszę zwrócić choćby uwagę na tak istotną kwestię jak korespondencja. Obecnie wiele pism już nie wymaga podpisu sędziego. To olbrzymia oszczędność czasu.

Czynność wysłania jednego listu od momentu włączenia drukarki do momentu włożenia go do koszyczka z korespondencją zajmuje nawet do 5 minut. Jeden list! Dlatego w tej chwili ruszamy z centralnym systemem wydruku, który radykalnie ten czas skróci. Dotyczyć to będzie setek tysięcy pism rocznie. Proszę te kilkaset tysięcy pomnożyć razy 5 minut. To zdecydowane usprawnienie i przyspieszenie.

Niebawem ruszy też portal do komunikacji elektronicznej obywateli z sądem. W kilku apelacjach działa już elektroniczne potwierdzenie odbioru, za chwilę będzie działało w całej Polsce. To kolejna oszczędność i czasu, i pieniędzy.

Dlatego nigdy nie zgodzę się z tezą, że w ostatnich latach nie usprawniliśmy sądowej administracji. Zostało bardzo dużo zrobione, a teraz trzeba to dokończyć.

Skoro jesteśmy przy elektronicznym potwierdzeniu odbioru. Pracownicy sądów, z którymi rozmawiałem, skarżyli się, że do wielu sędziów nie trafia, że coś jest w komputerze. Ma być wszystko na papierze. - Z naszej perspektywy rewolucja tylko teoretyczna – mówią.

To kwestia zmiany mentalności. Zdaję sobie sprawę, że wielu sędziów trudno przekonać do czegoś, co jest elektroniczne. To zupełnie tak jak w Sejmie: dostajemy druki elektronicznie, ale są osoby, które wolą pracować na papierze. Koszt wydrukowania niektórych ustaw sięga 250 zł – na jednego posła czy senatora! Ale tym bardziej trzeba przekonywać i zachęcać do nowego podejścia.

Jednak nie będziemy żadnemu sędziemu kazać stawać się e-sędzią. Jeśli kogoś nie przekonamy – trudno. Ale działania trzeba podejmować, gdyż sędziowie są obłożeni zbyt dużą liczbą zajęć administracyjno-biurowych. Od tego jest administracja sądowa. Tworzymy więc spójny system, w którym oddzielamy orzekanie od innych czynności, które można wykonać bez udziału sędziego.

Zastrzeżenia mają też niektórzy kryminalistycy, którzy twierdzą, że rozwój elektronicznego potwierdzenia odbioru ograniczy możliwość badań z zakresu analizy pisma, gdy pojawią się wątpliwości, czy podpis jest autentyczny.

Dostrzegam te zagrożenia i je przyjmuję, ale musimy iść z duchem czasu. Nie widzę możliwości zablokowania zmian w sądownictwie tylko dlatego, że ktoś nie widzi, że świat poszedł w ciągu 20 ostatnich lat do przodu. Myślę, że wiele krytycznych uwag pod adresem działań ministerstwa to dzielenie włosa na czworo. Tak jak na przykład z dostępem sądów do bazy PESEL czy Krajowego Rejestru Karnego. Wiele krytyki spływało za to na mnie i na moich kolegów, ale będę się upierał: to świetne rozwiązania. Musimy eliminować biurokrację wszędzie tam, gdzie się tylko da.

W ostatnich tygodniach przetoczyła się przez media dyskusja: czy należy zmienić konstytucję. Pytam więc Pana: należy? Mam na myśli głównie kwestie związane ze stanowieniem prawa.

Warto rozmawiać o zmianie konstytucji. Jednak gruntowna przebudowa ustawy zasadniczej nie może być narzędziem w rozgrywce politycznej. Dlatego zgłaszane w ostatnim okresie propozycje, czy mówienie wręcz o pisaniu prawa od nowa, uważam raczej za polityczną grę i tani populizm. Dyskusję o zmianach powinniśmy rzeczywiście rozpocząć, jednak nie tylko w gronie polityków, lecz przede wszystkim z udziałem praktyków prawa, legislatorów, czołowych polskich sędziów.

Na przykład pojawia się ostatnio pomysł, aby Rada Ministrów mogła oczekiwać od parlamentu, że albo przyjmie on ustawę w całości, albo w całości ją odrzuci. Bez nanoszenia poprawek, które często wypaczają sens aktu prawnego. Popiera Pan tę propozycję?

Pamiętajmy, że funkcjonujemy w systemie parlamentarno-gabinetowym. Skoro to Sejm w praktyce wybiera rząd, to rolą administracji rządowej jest przekonanie swojej większości, że przedstawione zostało jej dobre rozwiązanie i nie należy tego zmieniać. Bardzo niebezpieczne byłoby wprowadzenie systemu, w którym Rada Ministrów stałaby się nie tylko władzą wykonawczą, lecz także naczelnym legislatorem.

Ale stan legislacji obecnie w Polsce nie jest idealny. Czy nie boli Pana, że nowelizowane są ustawy, które jeszcze nie weszły w życie?

Boli.

Czy nie boli Pana, że posłowie mówią, iż być może przyjęte zostanie nie najlepsze rozwiązanie, ale zawsze przecież można znowelizować ustawę?

Boli. Mój szef, prof. Wojtyła, podkreślał, że jakość prawa jest odwrotnie proporcjonalna do liczby nowelizacji w czasie oraz liczby stron komentarza do tego prawa. Przebrnięcie przez ustawy, które mają indeksy górne liczbowe, indeksy górne literowe to koszmar. Tylko tu należy podkreślić, że inflacja prawa w Polsce spowodowana jest w dużej mierze przez to, że od 2004 r. funkcjonujemy w bardzo złożonym systemie prawnym. Nie jest tak, że Unia Europejska to zło, ale nasza obecność w niej bez wątpienia przyczyniła się do inflacji, a nawet hiperinflacji prawa.

Oczywiście marzy mi się sytuacja, by np. zmiany w procedurze cywilnej odbywały się raz, góra dwa razy w kadencji. Ale jestem realistą i wolę dobrą nowelizację niż tkwienie w gorszej sytuacji.

Dostrzegam za to problem w tym, że nasz system prawny staje się coraz bardziej kazuistyczny. Już nie tylko obywatele oczekują jasnych, prostych norm, które odpowiadają na wszystkie wątpliwości, lecz także sędziowie. Wcale nie chcą sprawować dyskrecjonalnej władzy, opierającej się na swobodnym uznaniu. Przepisy muszą być klarowne, nie powinny wzbudzać nieuzasadnionych wątpliwości, ale zarazem nie mogą odpowiadać same w sobie na wszystko. Tak się nie da.

Jak się Pan zapatruje na pogląd: nie każda norma kierowana jest do przeciętnego Kowalskiego? Cytuję: „część ogólna kodeksu karnego skierowana jest przede wszystkim do organów procesowych, które ustalają, kto i na jakich zasadach ponosi odpowiedzialność karną”.

Prawo jest adresowane do wszystkich tych, którzy mogą być podmiotem jego stosowania. Powinno więc być jasne, proste, czytelne i dostępne dla każdego obywatela. Nie zgadzam się z tezą, że prawo jest pisane dla prawników. Chyba, że mamy do czynienia z prawem wysoko

wyspecjalizowanym, jak np. farmaceutyczne. Ale i ono także powinno być możliwie najbardziej czytelne.

Dla jasności: to słowa byłego wiceministra sprawiedliwości, prof. Michała Królikowskiego.

Cóż…

Wspominał Pan, że świadczył bezpłatną pomoc prawną. W dużej mierze dotyczyła ona prawa spółdzielczego, praw i obowiązków lokatorów w spółdzielniach mieszkaniowych. Od wielu lat toczą się prace, od kilku w Sejmie jest powołana nadzwyczajna komisja. A wszystko wskazuje na to, że w tej kadencji nie doczekamy się nowej ustawy, zaś stare prawo spółdzielcze, co większość prawników podkreśla, to skansen, relikt PRL. Z kolei ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych jest tak niejasna, że zupełnie inaczej te same przepisy interpretują Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy. Chciałbym więc spytać, co z pracami nad gruntowną reformą?

Niestety bardzo dobra idea spółdzielczości została w Polsce trochę wypaczona. Źle postrzegamy spółdzielnie mieszkaniowe, często przez pryzmat tych, które rzeczywiście są patologicznie zarządzane. Ale to tak naprawdę promil wśród spółdzielni. Po prostu o tych dobrych się nie mówi.

Rzeczywiście przyznaję, że prawo spółdzielcze nijak nie przystaje do obecnych realiów. Próbowano na przełomie wieków przeprowadzić reformę, ale została ona zatrzymana w połowie. I stąd kolosalne problemy z interpretacją prawa, wiele osób nie rozumie, czym się różnią poszczególne tytuły prawne do lokalu.

Niestety w komisji nadzwyczajnej nie udało się dotąd osiągnąć zgody ponad politycznymi podziałami. Reforma prawa spółdzielczego stała się areną politycznej przepychanki. Tylko że prawo wymaga natychmiastowej zmiany.

Kiedy się uda?

Nadal uważam, że jest szansa, by najważniejsze zmiany przeprowadzić jeszcze w tej kadencji. W sejmowej komisji przyjęliśmy wiele dobrych, nowoczesnych rozwiązań, na które czekają spółdzielcy w całej Polsce. Będę robił wszystko, by nakłonić do przyjęcia całego projektu.

Mówiliśmy sporo o spadku, który Pan otrzymał po swoim poprzedniku. A jaki jeden projekt uważa Pan za swoją idee fixe, którą chciałby Pan osobiście rozpocząć?

To wybieganie w przyszłość, ale niewątpliwie chciałbym, aby każdy obywatel zrozumiał wymiar sprawiedliwości. Wiem, że to bardzo trudne zadanie, ale musimy stworzyć nową jakość w zakresie komunikowania się wymiaru sprawiedliwości z obywatelem. Chciałbym, by zwiększyło się zaufanie do sądów. Ono często jest uzależnione od tego, czy właśnie ten obywatel lub szeroko pojęta opinia publiczna zrozumieją motywy jakimi kieruje się sędzia wydając wyrok. Dlatego tak istotne jest z jednej strony proste, czytelne, zrozumiałe prawo, a z drugiej przywiązywanie wagi do klarownego wyjaśniania i motywowania wyroków już na sali sądowej. Każdy z nas oczekuje, że przekazywane nam informacje są zrozumiałe bezpośrednio po ich otrzymaniu. Nikt nie chce czekać na uzasadnianie odwleczone w czasie.