Przepisy, paragrafy, regulaminy, kodeksy, nakazy, rozporządzenia, uchwały, zezwolenia i dyrektywy. Każdy dzień to męka walki z biurokracją. Prawnej dżungli nienawidzimy, ale jej pragniemy, bo choć rani i boli, to nas chroni, żywi i daje sens istnienia.
3 godziny i 26 minut. Tyle czasu każdego dnia 2014 r. polski przedsiębiorca musiałby poświęcić na przeczytanie nowych aktów prawnych, by być na bieżąco ze zmianami legislacyjnymi. I to tylko dotyczy lektury zmienianych przepisów, bo gdyby doliczyć czas na zaznajomienie się z tekstami źródłowymi – jednolitych ustaw czy interpretacji podatkowych – musiałby poświęcić na to każdy dzień roboczy.
Reklama
Firma doradcza Grant Thornton twierdzi, że trwa największa biurokratyczna produkcja w naszym kraju od I wojny światowej. Raport „Legislacyjna burza szkodzi polskim firmom” nie pozostawia złudzeń i potwierdza obiegową opinię – zmienność i niestabilność otoczenia prawnego w naszym kraju to największa bolączka biznesu. – Polskie prawo jest jeszcze bardziej rozedrgane, niż się spodziewaliśmy. Ostatnio w życie wchodzi już ponad 20 tys. stron aktów prawnych rocznie, a 2014 r. był pod tym względem rekordowy, bo przyniósł aż 25,6 tys. stron nowego prawa. To kilkakrotnie więcej niż w latach 90., kiedy zmienialiśmy ustrój – zauważa Tomasz Wróblewski, partner zarządzający w Grant Thornton.

Reklama
Eksperci firmy wyliczyli, że zmienność prawa systematycznie się zwiększa i nie jest tu wytłumaczeniem proces przestawiania polskiej rzeczywistości na wymogi unijne. Na początku lat 90. wychodziło mniej niż 5 tys. stron nowego prawa rocznie, w latach 2000–2009 było średnio 16,5 tys. stron przepisów. Dla porównania, w 20-leciu międzywojennym i w okresie PRL rocznie wchodziło w życie maksymalnie po kilka tysięcy stron nowych regulacji.
Żeby obsłużyć tak wielką biurokratyczną machinę, potrzeba armii urzędników – w ciągu ostatniego ćwierćwiecza ich liczba wzrosła czterokrotnie – z 160 tys. w 1989 r. do ponad 600 tys. obecnie. W całym szeroko pojętym sektorze publicznym pracuje ok. 3 mln Polaków, czyli co piąty zatrudniony.
Tak wyliczać i podawać niechlubne przykłady można by było bez końca. Nie ma partii, nie ma organizacji, specjalisty czy urzędnika, który by nie narzekał na zbyt skomplikowany system prawny w naszym kraju. W każdym partyjnym programie, przy okazji każdych wyborów politycy wszystkich maści obiecują odchudzenie administracji i uproszczenie przepisów. Specjaliści wszelkich instytucji pokazują zalety systemu, w którym prawo jest spójne, jasne i zrozumiałe. W mediach nie ma dnia, by eksperci nie krytykowali skomplikowanych regulaminów czy treści umów kredytowych, telefonii komórkowych i telewizji satelitarnych. Biznesmeni od budki z warzywami po prezesów banków psioczą, że to niejasne paragrafy krępują ich interesy i są przyczyną wszelkiego zła dla ich klientów. Wydawać by się mogło, że front przeciwników prawnej dżungli nie zna politycznych ani światopoglądowych podziałów, jest zwarty i zgodny w stopniu niespotykanym przy jakimkolwiek innym społecznym problemie. Wydawać by się też mogło, że skoro nie ma tu sporów czy moralnych przeszkód, proces upraszczania przepisów powinien przebiegać łatwo, szybko, w atmosferze powszechnego społecznego przyzwolenia.
A jednak tak się nie dzieje.

Najsilniejszy narkotyk

W sferze deklaratywnej wszyscy jesteśmy za prawnymi ułatwieniami, w praktyce czynimy wszystko, by utrzymać status quo. Paradoks? Nie, bo według nauki to całkiem sensowne działanie, ba, można rzec, że wręcz wskazane, bo gwarantujące życie w mniejszym stresie i większym poczuciu bezpieczeństwa.
– Już Cyril Parkinson, brytyjski historyk, pisał po II wojnie światowej, że rozrost administracji to naturalny proces, który jest nie do opanowania. Administracja jest jak roślina, która sama rośnie w ogródku – zauważa dr Krzysztof Kosy z Wydziału Psychologii Uniwersytetu Warszawskiego.
To roślina silnie inwazyjna, opanowuje każdą sferę unowocześnianej gospodarki czy społecznych systemów, oplatając je swoimi korzeniami, z jednej strony wysysając życiowe soki, z drugiej je jednak wzmacniając. – Spójrzmy choćby na produkcję. Nowoczesne technologie doprowadziły do sytuacji, w której większość procesów jest zautomatyzowana. Ale im większa automatyzacja, tym większe otwiera się pole do rozrostu administracji. Te struktury zaczynają pączkować, wytwarzając kolejne prawa, przepisy, okólniki, regulaminy, udowadniając same sobie, że są potrzebne, niezbędne przy wspomnianej produkcji. Wytwarzanie praw i przepisów staje się dla nich sensem istnienia, bytem niezależnym od fizycznej produkcji dóbr – wyjaśnia dr Kosy.
Skoro automaty przejęły od ludzi wytwarzanie fizycznych przedmiotów, ludzie znaleźli sens w wytwarzaniu przepisów i podporządkowywaniu się im. Osoby decyzyjne odczuwają silniejszą potrzebę kontroli, zarzucając podwładnych coraz gęstszą siecią przepisów, norm i wytycznych, których wykonanie można potem sprawdzać, oceniać i mierzyć. Korporacje zaczęły narzucać normy i modele nawet trudno mierzalnym procesom, jak choćby stopień satysfakcji klienta. Żeby jednak to rozliczać, trzeba kolejnej dawki informacji o klientach, kolejnych stron umów, aneksów, odnośników. To dlatego klient – przykład z ostatniego tygodnia – mający od wielu lat konto w jednym z największych polskich banków, gdy w końcu poprosił o uruchomienie mu dostępu internetowego, musiał podpisać dziewięć dwustronnie zadrukowanych stron aneksu, oczywiście małym drukiem, do tego dwa komplety wielopunktowych zgód na przetwarzanie danych, dwie karty wzorów podpisu, kilkustronicowe zasady użytkowania i kilkunastostronicowy regulamin. Po półgodzinnym wypełnianiu dokumentów dostał jeszcze na odchodne plik reklamowy z kolejnymi usługami banku. Ale to nie był koniec. Aby uruchomić usługę, musiał poczekać na telefon z biura obsługi klienta, by móc wprowadzić jednorazowe hasło umożliwiające zalogowanie się po raz pierwszy na swoim, już internetowym koncie. Potem już tylko wystarczyło zmienić hasło na własne i XXI w. zagościł w domu lekko już umęczonego klienta.

Każdy urzędnik, nieważne, czy w państwowym urzędzie, czy w prywatnej firmie, musi mieć – jak mawiają Anglicy – coverass, dupokrytkę. Im więcej taki dokument przewiduje scenariuszy, tym lepiej. Bo lęk przed odpowiedzialnością jest dzisiaj wyjątkowo silny

– Każdy urzędnik, nieważne, czy w państwowym urzędzie, czy w prywatnej firmie, musi mieć – jak to nazywają Anglicy – coverass, dupokrytkę. Im więcej taki dokument czy umowa z klientem reguluje i przewiduje scenariuszy, tym lepiej. Bo lęk przed odpowiedzialnością, podejmowaniem ryzyka jest dzisiaj wyjątkowo silny. Doszło do sytuacji, że koledzy z jednego pokoju wymieniają się e-mailami, by mieć podkładkę na każdą ewentualność. I chociaż widzą, że to absurd, łatwo się adaptują i nawet w tak zabałaganionym pokoju czują się bezpieczniej, bo go znają, umieją się poruszać. A gdy ktoś zaczyna go sprzątać, pojawia się niepokój. Lepszy jest przecież znany diabeł niż nieznany anioł. Dobrze pokazuje ten mechanizm uwaga Janusza Korwin-Mikkego, który kiedyś powiedział, że starsi przedsiębiorcy tak naprawdę nie chcą ograniczenia biurokracji, bo nauczyli się w niej poruszać. To jest ich przewaga, swoisty handicap w stosunku do młodych, silnych i ambitnych konkurentów, których działania ta biurokracja znacznie utrudnia – tłumaczy Krzysztof Kosy.
Istnienie skomplikowanego prawa stało się doskonałym źródłem pożywienia dla armii urzędników. Gdyby dobra wróżka jednym kiwnięciem cudownej różdżki nagle i radykalnie uprościła prawo, w większości staliby się zbędni – nawet najbardziej elastyczne gospodarki świata nie zdołałyby wchłonąć takiej masy bezrobotnych – to byłaby katastrofa dla każdego kraju. Ale i biznes korzysta w najlepsze z gęstwiny przepisów. Światowy rynek usług doradczych szacuje się na ok. 150 mld dol., w Polsce to ponad 300 mln dol. Poruszać się po tej dżungli pomaga naszym firmom ponad 6 tys. osób, zarabiając na tym bardzo godziwe. Według zeszłorocznego raportu Advisory Group TEST Human Resources średnie miesięczne wynagrodzenie konsultantów ds. projektów wyniosło 7262 zł brutto. A doradcy podatkowi, biura rachunkowe? Krocie zarabia się też na hodowaniu biurokracji – bez skomplikowanych regulaminów i umów instytucje finansowe, sieci komórkowe czy telewizje cyfrowe nie mogłyby prowadzić tak skutecznych kampanii marketingowych, których jedynym zadaniem jest wmówienie nam, że oferowana usługa jest atrakcyjna i przez nas pożądana. Bez istnienia zagmatwanych przepisów nawet mało bystry klient by się zorientował, że kredyt z „zerowym oprocentowaniem” ma ukryte drakońskie opłaty i jest lichwą, a „najtańszy abonament na rynku” jest może i najtańszy, ale po promocyjnym miesiącu zamieni się w najdroższy.
Istnienie paragrafów „na wszystko” to także psychotrop utrzymujący podwładnych w poczuciu bezpieczeństwa. Bez tak szczegółowych regulacji praktycznie każdego ich działania, bez możliwości prawnego uzasadnienia każdej decyzji, stres związany z przejęciem odpowiedzialności za swój wybór doprowadziłby do powszechnej frustracji, masowych ucieczek na zwolnienia, co w efekcie sparaliżowałoby każdy urząd i każdą instytucję. – Przepisy są niewątpliwie elementem asekuracyjnym – przyznaje prof. Krzysztof Kiciński z Katedry Socjologii Moralności i Aksjologii Ogólnej Uniwersytetu Warszawskiego. – Bowiem logika organizacji jest nadrzędna wobec psychiki jednostek. Proszę spojrzeć na dzisiejsze korporacje – PRL przeminął, jednak jego mechanizmy zostały przejęte, a nawet w niektórych dziedzinach życia społeczno-gospodarczego jest jeszcze gorzej. Na przykład w szkolnictwie za czasów komuny nie było tak drobiazgowych przepisów, tyle papierologii co dzisiaj – przekonuje socjolog z UW.
Jego zdaniem nastały czasy dążenia do maksymalnego zobiektywizowania wszystkiego, by unikać arbitralności. Zaczęliśmy mierzyć rzeczy niemierzalne, punktować, kategoryzować, formalizować. To obawa przed odpowiedzialnością przy deficycie społecznego zaufania prowadzi do zasłaniania się przy każdej okazji prawniczym murem, który pozwala tak naprawdę nie podejmować samodzielnej decyzji, tylko przyporządkować ją do wyniku oceny według narzuconych norm. Amerykanie – kontynuuje prof. Kiciński – nazywają takie przepisy prawami Myszki Miki, bezwartościowymi, które nie wnoszą niczego nowego. Problem jednak polega – dodaje ekspert – w większej mierze na złej jakości przepisów niż na ich ilości, gdyż wiele spraw wymaga rzeczywiście prawnego uregulowania.
– Weźmy choćby kwestie zapłodnienia in vitro – wciąż nie jest to uregulowane w sposób ostateczny – czy dopalaczy, gdzie regulacja się pojawiła, lecz jest nieskuteczna. Tu prawnicy przegrywają z „wynalazcami”, którzy są od nich szybsi. Prawo jednak nie może im ustąpić pola – podkreśla naukowiec z UW.
Eksperci przypominają, że ustawa o działalności gospodarczej, zwana ustawą Wilczka (zaprojektował ją minister przemysłu Mieczysław Wilczek), uchwalona jeszcze za czasów komuny w grudniu 1988 r. mieściła się na kilku stronach i zawierała zaledwie 55 artykułów. Dziś treść niektórych z nich wręcz rozczula. Choćby art. 1: „Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa” albo art. 4: „Podmioty gospodarcze mogą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywać czynności i działań, które nie są przez prawo zabronione”.
– W czasach PRL też była silna potrzeba sprawowania kontroli, lecz minister Wilczek spalił i zaorał dotychczasowy porządek. Niestety, na tej spalonej ziemi chwasty zaczęły szybko rosnąć. Bo biurokracja jest jak narkotyk, jak alkoholizm. Można z nią walczyć, tylko całkowicie odstawiając nałóg. Nie tylko w przypadku korporacji, ale także zwykłych firm, samorządów czy nawet całych państw radykalne zmiany zachodzą dopiero wtedy, gdy następuje bankructwo, upadek. Jednak nawet po takim oczyszczeniu, niczym w naturalnym cyklu przyrody, szybko wszystko z powrotem odrasta – zaznacza dr Krzysztof Kosy.

Zmiany wymusi biologia

Polacy są wyjątkowo mało odporni na nałóg biurokracji, co wydają się potwierdzać badania holenderskiego psychologa społecznego Geerta Hofstede’a, który przeanalizował zależności między kulturą organizacyjną a kulturą narodową. Naukowiec w latach 60. i 70. zbadał zachowania pracowników koncernu IBM w kilkudziesięciu krajach na całym świecie. Odkrył, że pewne wzorce myślenia i odczuwania, które odróżniają członków jednej organizacji od drugiej, są charakterystyczne dla przedstawicieli danego narodu. Według Hofstede’a można wyróżnić kilka wspólnych dla wszystkich nacji problemów kulturowych, w tym społeczną nierówność i stosunek do władzy oraz sposób radzenia sobie z niepewnością. Występują tu – jego zdaniem – bardzo wyraźne różnice zachowań poszczególnych kultur. Hofstede opracował wzorce – wymiary – pozwalające na takie porównania. Są nimi m.in. dystans władzy – oczekiwania i akceptacja dla nierównego rozkładu władzy, wyrażane przez podwładnych członków instytucji lub organizacji, oraz unikanie niepewności, czyli stopień zagrożenia okazywany przez członków danej kultury w obliczu sytuacji nowych. Uczucie to wyraża się stresem i potrzebą przewidywalności, która może być zaspokojona przez prawa, przepisy i zwyczaje.
Jak podsumowały badania holenderskiego naukowca Agata Hilarowicz i Grażyna Osika z Politechniki Śląskiej w swojej pracy „Analiza procesu zarządzania w warunkach uelastycznienia rynku pracy – różnice kulturowe”, kultury o dużym dystansie władzy charakteryzują się dążeniem do centralizacji, rozrastaniem się personelu nadzorczego, dużym zróżnicowaniem płac na niskich i wysokich stanowiskach, jednokierunkowym przepływem informacji i wiedzy – od przełożonego do pracowników, dużą akceptacją dla przywilejów i oznak statusu oraz wyższym prestiżem pracy biurowej niż fizycznej. Naukowiec zaliczył do tej grupy kraje latynoskie, Turcję, Portugalię czy Grecję. Po drugiej stronie bieguna znalazły się kraje skandynawskie, Niemcy, Wielka Brytania i USA.
Drugi wymiar to unikanie niepewności. Jeśli jest silne, oznacza potrzebę tworzenia dużej liczby norm regulujących sposoby działania i zachowania, doprecyzowanie i formalizowanie wszelkich działań, materialne podejście do czasu – czas to pieniądz, wiarę w ekspertów i rozwiązania techniczne, przywiązanie do kontroli zlecanych zadań, dużą formalizację procesu kreatywności i innowacyjności, niską wynalazczość oraz liczniejsze samozatrudnienie.
Brzmi znajomo? Słusznie, bo Polska według kryteriów Hofstede’a należy do społeczeństw, w których pracowników od przełożonych dzieli duży dystans, mamy też silną potrzebę unikania niepewności. – W Europie wykształciły się dwa systemy organizacyjne – anglosaski i francuski. W pierwszym, liberalnym, znacznie więcej wolno, ale tam, gdzie jest już zakaz, przestrzega się go bardzo rygorystycznie. Donos na łamanie zakazów nie ma kwalifikacji moralnych, jest wyrazem troski o społeczny ład. Władzę traktuje się jako strażnika tego ładu. W systemie francuskim, który przejęła Polska, istnieje pokusa regulacji wszystkiego, co się da, i jak największej kontroli ludzi. Znaczną w tym rolę odgrywa biurokracja. W takim systemie formalnie niewiele wolno, lecz w rzeczywistości wolno bardzo dużo, bowiem oszustwo bywa tu cnotą, a obchodzenie prawa pożądane. Socjologia prawa mówi przecież, że jeśli prawo jest sprzeczne z odczuciami, to trudniej wymusić jego przestrzeganie, szuka się sposobów, aby je ominąć, co w efekcie psuje państwo i zaśmieca system – tłumaczy prof. Kazimierz Krzysztofek z Instytutu Nauk Społecznych Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej w Warszawie.
Postępuje przy tym proceduralizacja wszystkiego – kontynuuje naukowiec. Obserwujemy triumf procedur nad spontanicznością. Już sto lat temu niemiecki socjolog Max Weber mówił, że biurokracja jest zdepersonalizowaną maszyną techniczno-ludzką, w której poszczególne ogniwa starają się podejmować jak najmniej decyzji, aby uniknąć sytuacji konfliktowych, a wszelkie problemy wypychać do góry. I choć to ludzie kształtują systemy, szybko zostają w nie wplątani i zgodnie z prawem inercji nie są w stanie wyrwać się z tego magicznego kręgu papierologii.
W Polsce dochodzi do tego niski kapitał społeczny, powszechny brak zaufania, który stworzył kult stempla. – Panuje u nas przekonanie, że im więcej jest na dokumencie pieczątek, tym większa wiara w szybsze załatwienie sprawy. W państwach z kulturą anglosaską jest kult podpisu, gdzie ufa się oświadczeniu, a nie zaświadczeniu. To daje olbrzymie oszczędności transakcyjne, nie potrzeba tak dużego aparatu kontrolnego. W systemie przeregulowanym funkcjonuje zaś asymetria informacji – np. w przy umowie kredytowej to bank jest jej beneficjentem, gąszcz paragrafów zamula klienta, dając przewagę jednej stronie. Ta asymetria jest praktycznie w każdej dziedzinie, gdzie urząd, instytucja, producent czy usługodawca starają się tak konstruować przepisy, by zawsze być tym lepiej poinformowanym czy zabezpieczonym – podkreśla prof. Kazimierz Krzysztofek.
Dodaje, że ten proceder się pogłębia, od kiedy firmy zaczęły korzystać z technologii Big Data, analizy wszelkich elektronicznych danych, które każdy z nas pozostawia w wirtualnej przestrzeni, czy korzystając z usług finansowych i telekomunikacyjnych. – Im więcej pojawia się informacji o człowieku, tym bardziej chce się regulować jego poczynania. Tym silniejsza jest chęć skłonienia go do innego zachowania. Instytucje i biznes tworzą kolejne prawa, które narastają, tworząc system, którego już nie da się efektywnie regulować. Zamiast uchylać nietrafione przepisy, wprowadza się nowe. Takie naszywanie na dziurawe spodnie kolejnych łat, jedna na drugą, powoduje, że w którymś momencie już nie wiadomo, gdzie była dziura. Żeby przerwać tę spiralę, wytrzebić prawną narośl, potrzeba jednak rewolucji, radykalnych działań, o których wprawdzie mówią niektórzy kandydaci na prezydenta, ale których realnie nie da się przeprowadzić. Zmiany dokona raczej biologia, która w końcu kiedyś sprawi, że dzisiejsze pokolenia zakonserwowane w zbiurokratyzowanym świecie po prostu wymrą – podsumowuje naukowiec z warszawskiej SWPS.
Tyle że dzisiejsze młode pokolenia mogą w przyszłości wymyślić coś jeszcze gorszego...