Przez opóźnienie publikacji nowelizacji z 29 sierpnia 2014 r. ustaw o PiT i CIT (dalej ustawa o CFC) możliwość opodatkowania od 1 stycznia 2015 r. zagranicznych spółek kontrolowanych jest pod znakiem zapytania. Zamiany te mają zastopować transfer dochodów do rajów podatkowych. Nowelizacja została podpisana przez prezydenta 17 września, ale by zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2015 r., powinna zostać opublikowana przed końcem września. RCL opublikowało ją jednak dopiero 3 października. Wyjaśnieniem okoliczności powstałego w ten sposób zamieszania zajęły się już prokuratura i Najwyższa Izba Kontroli. Jeżeli w ogóle można mówić o winnych, to czekałaby ich zapewne oprócz konsekwencji karnych także odpowiedzialność służbowa. W tym zakresie mówi się o zatrudnionych w Rządowym Centrum Legislacji. Czy słusznie?

Bez zbędnej straty czasu

Urzędnik państwowy musi wykonywać polecenia przełożonych, a w zakresie publikacji aktów prawnych przestrzegać określonych procedur. Tryb ten określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.). Z jej art. 3 wynika, że akty normatywne ogłasza się niezwłocznie.

Wpadka z publikacją ustawy. Właściciele zagranicznych spółek jeszcze rok bez podatku >>>

Określenie „niezwłoczny” oznacza tyle co natychmiastowy, bez zwłoki, bez zwlekania, od razu. Warunek niezwłoczności musi być rozważany obiektywnie na płaszczyźnie przepisów określających wymogi dla organu publikującego przepisy, czyli „niezwłocznie” to natychmiast – gdy są spełnione do tego przesłanki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2003 r., sygn akt II SA/Łd 1331/03, OwSS 2004/4/101). Z harmonogramu przebiegu prac na ustawą o CFC, zamieszczonego na stronie RCL, wynika, że od wpłynięcia do urzędu tego aktu 17 września 2014 r. do dnia jej publikacji, tj. do 3 października 2014 r., procedura urzędnikom zajęła 12 dni (licząc od 18 października i pomijając dni wolne od pracy). Trudno więc zarzucić im zwłokę. Wprawdzie promulgacja aktów prawnych odbywa się za pomocą systemu elektronicznego, nie oznacza to jednak, że proces ten dzieje się samoczynnie. Pogląd ten potwierdza analiza rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 27 grudnia 2011 r. w sprawie wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, dzienników urzędowych wydawanych w postaci elektronicznej oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych (Dz.U. nr 289, poz. 1699).

Szczurek: Ustawa blokująca wyprowadzanie zysków za granicę od początku 2015 r. >>>

Konieczne zmiany

Zamieszanie z publikacją nie jest związane z naruszeniem określonej procedury. Problem wynika raczej z tego, że nie przewiduje ona ustalania priorytetu aktów, które czekają w kolejce do ogłoszenia w dziennikach urzędowych.

W związku z tym prezes RCL w komunikacie z 7 października 2014 r. zapowiedział usprawnienie mechanizmu publikacji aktów prawnych. Wynika z niego, że na stronie www.rcl.gov.pl zostanie zamieszczony wykaz wszystkich aktów prawnych, które wpłynęły do ogłoszenia. Będzie on aktualizowany na bieżąco, a przy każdym akcie wskazana zostanie maksymalna planowana data ogłoszenia.

Data ogłoszenia określana będzie na podstawie szacowanej czasochłonności procesu przygotowania dokumentu do ogłoszenia, która zależna jest od rodzaju aktu, jego objętości oraz cech technicznych (tabele, załączniki, formularze). Informacja o standardowej czasochłonności przygotowania poszczególnych typów aktów zostanie zamieszczona na stronie internetowej RCL. Na stronie internetowej urzędu zostanie udostępnione narzędzie zapewniające możliwość przesyłania do RCL, przez upoważnionych przedstawicieli ministerstw i innych podmiotów biorących udział w procesie legislacyjnym, informacji o czynnikach wpływających na konieczność przyspieszenia terminu publikacji bądź publikacji aktu w określonym terminie.

Oświadczenie prezesa RCL z 6 października 2014 r.

W nawiązaniu do oświadczenia z 3 października 2014 r. w sprawie publikacji ustawy z 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw, wobec stawianych publicznie Rządowemu Centrum Legislacji (RCL) zarzutów, przedstawiam następujące dodatkowe wyjaśnienia.

Każde uchybienie w działalności RCL zawsze wymaga przeanalizowania jego przyczyn oraz zweryfikowania mechanizmów, które powinny zapobiegać tego typu zdarzeniom. Tak jest także w tym przypadku. W RCL, a także w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wdrażane są rozwiązania, które wyeliminować mają tego typu ryzyka.

Jako prezes RCL nie mogę pozostawić bez komentarza formułowanych publicznie zarzutów sugerujących potencjalne korupcyjne źródło terminu publikacji tej ustawy. Pracownicy RCL zajmujący się publikacją aktów prawnych wykonują swoją pracę sumiennie i – w razie potrzeby – w wymiarze znacznie wykraczającym poza zwykle godziny pracy. Prawem i obowiązkiem prezesa RCL jest wystąpienie w obronie dobrego imienia pracowników RCL wobec szafowania wyjątkowo dla urzędników państwowych obraźliwym podejrzeniem o celowe i korupcyjnie motywowane działanie – bez najmniejszego nawet uprawdopodobnienia takich faktów. Dokonana w ramach RCL weryfikacja postępowania przy publikacji tej ustawy nie wskazała, w mojej ocenie, żadnych zawinionych zaniedbań. Dla pełnego zweryfikowania moich ustaleń przekażę całość dokumentacji w tej sprawie uprawnionym organom kontrolnym oraz służbom – z prośbą o wnikliwe zbadanie sprawy.

W trakcie 15-letniej działalności Rządowe Centrum Legislacji opublikowało ponad 43 000 aktów prawnych, czyli prawie 330 000 stron Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Rocznie publikowanych jest średnio prawie 3000 pozycji i ponad 22 000 stron dzienników urzędowych. Z inicjatywy RCL wdrożono w Polsce elektroniczną publikację prawa, dzięki czemu czas wymagany do publikacji na przestrzeni ostatnich lat został znacznie skrócony.

Nadal jednak odpowiedzialne redagowanie i wydawanie dzienników urzędowych wymaga wykonania ciągu czynności pozwalających stwierdzić, że ogłaszane akty spełniają najwyższe standardy jakościowe. W załączeniu do tego oświadczenia zamieszczana jest (...) szczegółowa informacja o procesie przygotowywania tej ustawy do ogłoszenia.

Inaczej niż w służbie cywilnej

Pracownicy Rządowego Centrum Legislacji nie należą do korpusu S.C. Podlegają ustawie z 16 września 1982 r. o urzędnikach państwowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 269; dalej: u.u.p.)

Od 27 stycznia 1995 r. na podstawie art. 2 nowelizacji u.u.p. z 2 grudnia 1994 r. (Dz.U. nr 136, poz. 704) z pracownikami urzędów państwowych nie nawiązuje się stosunku pracy na podstawie mianowania. Natomiast umowy, które zostały nawiązane przed tym terminem, pozostają w mocy.

Taka sytuacja nie dotyczy RCL, ponieważ urząd ten został powołany ustawą z 24 lipca 1999 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1999 r. nr 70, poz. 778), która weszła w życie 1 stycznia 2000 r. Dlatego legislatorzy i pozostali pracownicy RCL mają status pracowników kontraktowych. Tylko prezes i wiceprezesi zatrudniani są na podstawie powołania. Dziwić może to, że urzędnicy jednostki podległej premierowi (dawnej wchodzącej w skład Kancelarii Prezesa Rady Ministrów) nie są członkami korpusu służby cywilnej, a podobnie jak np. pracownicy Biura Trybunału Konstytucyjnego, Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, czyli konstytucyjnych organów, mają status urzędników państwowych.

Zakres obowiązków

Urzędnicy państwowi muszą wypełniać obowiązki, jakie ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.; dalej: k.p.) nakłada na wszystkich pracowników (np. w art. 100 i 211), ale także specyficzne dla tej służby zadania wynikające z art. 17, 18 i 19 u.u.p. Wśród tych ostatnich należy wymienić m.in. obowiązek ochrony interesów państwa. Nie jest on tożsamy z obowiązkiem dbałości o dobro pracodawcy, gdyż ciąży na pracowniku jako na podmiocie wykonującym funkcję publiczną, a nie na osobie zatrudnionej w danej firmie. O tym, jakie interesy i w jaki sposób ma chronić urzędnik, przesądzają okoliczności konkretnego przypadku. Generalna zasada jest taka, że im wyższe stanowisko zajmuje urzędnik, tym szerszy jest zakres interesów państwa, które obowiązany jest chronić.

Kolejnym ważnym obowiązkiem jest rzetelne, bezstronne, sprawne i terminowe wykonywanie zadań. Pojęcie rzetelność w wykonywaniu zadań jest bliskie pojęciu sumienności, określonemu w art. 100 par. 1 k.p. Natomiast terminy „sprawnie i terminowo” są bliskoznaczne wyrazowi „starannie”, wynikającemu ze wspomnianego art. 100 par. 1 k.p.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.u.p. urzędnik państwowy jest obowiązany sumiennie wypełniać polecenia służbowe przełożonych. Przepis ten w ust. 2 przewidział mechanizm ochronno-asekuracyjny, który polega na zgłoszeniu przez urzędnika, zazwyczaj na piśmie (notatka, e-mail) zastrzeżeń wobec skierowanego do niego polecenia służbowego, które w jego ocenie grozi naruszeniem przepisów prawa, np. naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

W razie pisemnego potwierdzenia polecenia urzędnik powinien je jednak wykonać, zawiadamiając jednocześnie o zastrzeżeniach kierownika urzędu, a gdy polecenie wydał kierownik urzędu – organ nadrzędny nad urzędem. Zawiadomienia należy dokonać niezwłocznie. Jeżeli w toku dalszego postępowania się okaże, że zastrzeżenia urzędnika były uzasadnione, to przełożony, który wydał polecenie, ponosi z tego tytułu odpowiedzialność.

Katalog sankcji

Naruszenie przez urzędnika obowiązków może rodzić dla niego różne skutki:

wstanowić podstawę do zastosowania środków odpowiedzialności porządkowej (jeżeli są to przekroczenia, o których mowa w art. 108 k.p.),

wbyć podstawą degradacji na niższe stanowisko (w drodze wypowiedzenia zmieniającego),

wpowodować rozwiązanie umowy o pracę.

Przesłanką stosowania wobec urzędnika rozmaitych sankcji jest jego wina, rozumiana jako brak należytej sumienności. Pracodawca dla wykazania winy pracownika powinien – oprócz stwierdzenia, że jego zachowanie odbiegało od obowiązującego wzorca staranności – ustalić, jaki był psychiczny stosunek pracownika do jego obowiązków (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 lutego 1997 r., sygn. akt I PKN 64/96, OSNP 1997/18/338). W ten sposób dochodzimy do innej ważnej kwestii, tj. wykonywania zadań zgodnie z określoną procedurą.

Postępowanie pracownika niezgodne z procedurami stanowi naruszenie jego obowiązków i może uzasadniać wypowiedzenie mu umowy o pracę (por. wyrok SN z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II PK 323/07, OSNP 2009/21–22/276). Z kolei bezzasadna odmowa wykonania polecenia dotyczącego pracy może uzasadniać rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika (art. 52 par. 1 pkt 1 k.p.) bez potrzeby uprzedniego stosowania kar porządkowych (por. wyrok SN z 3 kwietnia 1997 r., sygn. akt I PKN 40/97, OSNAPiUS 1997/23/465).

Gdyby pracownicy RCL byli członkami korpusu służby cywilnej, za naruszenie obowiązków służbowych, bez względu na podstawę zatrudnienia, podlegaliby jeszcze odpowiedzialności dyscyplinarnej. Jeżeli postępowanie prowadzone przez komisję orzekającą wykazałoby, że pracownik jest winny popełnienia czynu stanowiącego naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej, to komisja wymierzyłaby mu jedną z kar dyscyplinarnych. W katalogu tych sankcji wymienia się np. obniżenie wynagrodzenia zasadniczego, nie więcej niż o 25 proc. (przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy), obniżenie stopnia służbowego służby cywilnej czy wydalenie ze służby cywilnej.

Wprawdzie u.u.p. przewiduje odpowiedzialność dyscyplinarną urzędników mianowanych, to jednak taka podstawa zatrudnienia nie obowiązuje już od 1 stycznia 1995 r.

Kary porządkowe

Skoro legislatorzy RCL nie mogą ponieść odpowiedzialności dyscyplinarnej, to pracodawcy pozostają sankcje określone w kodeksie pracy. W przypadku gdy zostanie ustalone, że przewinienie pracownika polega na naruszeniu ustalonej organizacji i porządku, może być mu wymierzona jedna z kar porządkowych. Zwłaszcza gdy zachowanie urzędnika polegało na niewykonywaniu poleceń przełożonych (por. wyrok SN z 27 lipca 1990 r., sygn. akt I PRN 28/90, OSP 1991/4/90).

Warunkiem odpowiedzialności porządkowej jest wina pracownika, nawet w stopniu niewielkim (por. wyroki SN z: 1 lipca 1999 r., sygn. akt I PKN 86/99, OSNAPiUS 2000/18/683 oraz z 24 marca 1999 r., sygn. akt I PKN 638/98, OSNAPiUS 2000/10/387).

Przy stosowaniu kar nie obowiązuje ich gradacja. O rodzaju sankcji, która ma być wymierzona, decyduje pracodawca, biorąc pod uwagę rodzaj przewinienia. Pracodawca nie ma obowiązku ich stopniowania. Może to być kara upomnienia albo nagany. Sankcja nie może być zastosowana po upływie dwóch tygodni od powzięcia wiadomości o naruszeniu obowiązku pracowniczego i po upływie trzech miesięcy od dopuszczenia się tego naruszenia.

Ukaranie może nastąpić tylko po uprzednim wysłuchaniu pracownika. Przy stosowaniu kary bierze się pod uwagę w szczególności rodzaj naruszenia obowiązków pracowniczych, stopień winy pracownika i jego dotychczasowy stosunek do pracy.