Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych została uchwalona 27 sierpnia 2004 r. (Dz.U. nr 210, poz. 2135 ze zm.). Zgodnie z jej art. 49 ust. 9 pkt 1 Rada Ministrów ma określić w drodze rozporządzenia wzór karty ubezpieczenia zdrowotnego oraz sposób jej wykonania. Organem odpowiedzialnym za przygotowanie aktu jest Ministerstwo Zdrowia. I mimo że termin na to minął 29 września 2007 r., a od momentu uchwalenia ustawy rządy zmieniały się czterokrotnie, rozporządzenia w sprawie elektronicznej karty ubezpieczenia jak nie było, tak nie ma.

Wprowadzenie kart ułatwia życie pacjentom i poprawia dostęp do lekarzy, ale też pozwala na uszczelnienie systemu. Przekonali się o tym na Śląsku, gdzie tamtejszy oddział Narodowego Funduszu Zdrowia, nie czekając na wprowadzenie ogólnopolskiej karty, już w 2000 r. wprowadził ją na swoim terenie. System kosztował 20 mln zł, ale dzięki niemu udało się wykryć np. nadużycia związane z wypisywaniem leków osobom do tego nieuprawnionym.

– Wydaliśmy 4 mln kart. Dzięki temu każde świadczenie jest elektronicznie ewidencjonowane i płacimy tylko za rzeczywiście wykonane usługi. Poza tym teraz koszty wdrożenia elektronicznej karty są mniejsze niż 14 lat temu, bo wówczas specjalne drukarki do takich kart kosztowały 250 tys. zł, a dziś kosztują 20 tys. Same blankiety są też pięć razy tańsze – wylicza Małgorzata Doros, rzecznik prasowy śląskiego NFZ.

Czy Ministerstwo Zdrowia wyda wreszcie rozporządzenie w sprawie karty?

– Prace nad nim są wstrzymane z uwagi na planowaną nowelizację ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zakładającą zmiany dotyczące koncepcji karty ubezpieczenia zdrowotnego – odpowiada Krzysztof Bąk, rzecznik MZ.

Skomplikowana materia

Z danych udostępnianych przez Rządowe Centrum Legislacji wynika, że ten resort należy do grupy tych z największą liczbą niewydanych rozporządzeń. Zalega z 29 aktami prawnymi. Takie same opóźnienia są w Ministerstwie Finansów i Ministerstwie Środowiska. Niechlubny rekord w opóźnieniach należy do resortu infrastruktury i rozwoju. Fakt, że to nowe ministerstwo, powstałe pod koniec ubiegłego roku z połączenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego, wcale nie jest okolicznością łagodzącą. Większość zaległych rozporządzeń dotyczy kwestii pozostających w gestii dawnego MTBiGM. Są wśród nich regulacje dotyczące bardzo istotnych kwestii, np. związanych z bezpieczeństwem ruchu lotniczego. Chodzi o przepisy, które mają wyznaczyć wokół lotnisk strefy, w których używanie laserów jest zabronione. Zdarzają się bowiem próby oślepiania wiązkami laserowymi pilotów podczas lądowania.

Akty wykonawcze czekające na wydanie

Akty wykonawcze czekające na wydanie

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Rzecznik MIR tłumaczy, że liczba opóźnionych rozporządzeń wcale nie jest tak duża, jak to wynika z danych RCL, bowiem stosuje ono inny sposób liczenia. Urzędnicy wskazują, że w statystykach powinno się uwzględniać konkretne projekty rozporządzeń, zgodnie z numeracją zawartą w wykazie prac legislacyjnych MIR, zamiast liczenia każdego ustępu lub punktu upoważnienia ustawowego jako opóźnienia.

– Oznacza to, że opóźnionych jest 26 rozporządzeń, z czego w przypadku trzech trwają prace nad uchyleniem delegacji ustawowej do ich wydania. Poza tym liczba opóźnionych projektów systematycznie się zmniejsza. Duża ich część jest na zaawansowanym etapie prac legislacyjnych – mówi Piotr Popa, rzecznik resortu.

Z naszych informacji wynika, że po połączeniu ministerstw część urzędników została oddelegowana właśnie do nadrobienia zaległości w tej kwestii.

– By usprawnić i przyspieszyć zadania legislacyjne, wprowadzono monitoring prac nad projektami, ze szczególnym uwzględnieniem opóźnionych. W resorcie dokonano także ich przeglądu pod kątem zasadności dalszego procedowania – przyznaje Popa.

Efekt? MIR zwróciło się już do RCL z wnioskiem o uchylenie kilkunastu upoważnień ustawowych, które resort uważa za wadliwe lub niemające uzasadnienia.

Ministerstwo tłumaczy też, że wymagane rozporządzenia regulują niełatwą materię.

– Są to kwestie techniczne, skomplikowane, wymagające specjalistycznej wiedzy oraz długotrwałych i szerokich konsultacji. Część ma nowatorski charakter, jak np. rozporządzenie w sprawie klasyfikacji odcinków dróg o dużej koncentracji wypadków śmiertelnych – przekonuje resort.

Również resorty zdrowia i środowiska zapewniają, że w związku z inną metodą liczenia zaległych rozporządzeń przez RCL w rzeczywistości zalegają – odpowiednio – z 15 i 14 rozporządzeniami. MŚ zapewnia, że przyczyna opóźnienia jest ta sama – „skomplikowany charakter materii”.

Prawo tylko na papierze

Czasem opóźnienia nie mają jednak nic wspólnego z trudnościami merytorycznymi, a wynikają z braku woli poszczególnych ministrów. Taka sytuacja miała miejsce choćby w przypadku minister nauki i szkolnictwa wyższego, która uważała, że nie ma potrzeby wydawania rozporządzenia na podstawie art. 94 ust. 5 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. nr 164, poz. 1365 ze zm.). Jego brak uniemożliwiał finansowanie wyższych szkół niepublicznych z budżetu, bo kryteria przyznawania dotacji miały być określone właśnie w rozporządzeniu.

Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny uznał, że delegacja ustawowa była niezgodna z konstytucją, bo warunki udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych określa ustawa, a nie rozporządzenie (K 16/13). Ale problem nie został rozwiązany, bo resort nie kwapi się z kolei z nowelizacją ustawy.

Według danych RCL łącznie resorty muszą opracować 653 akty wykonawcze, z czego 29 proc. jest opóźnionych. Rzecznik praw obywatelskich prof. Irena Lipowicz mówi wprost, że niewydawanie rozporządzeń jest wypowiedzeniem przez rząd posłuszeństwa parlamentowi.

– Problem jest bardzo głęboki. Niewykonanie delegacji ustawowej jest zaniechaniem legislacyjnym, którego nikt w zastępstwie rządu nie zrealizuje – mówi Mirosław Wróblewski, dyrektor zespołu prawa konstytucyjnego i międzynarodowego w Biurze RPO.

– Ustawodawca nie pozostawia ministrom możliwości wyboru co do tego, czy upoważnienie ustawowe zrealizują, czy nie. Ustawy mówią, że minister wydaje, a nie że może wydać rozporządzenie – akcentuje dyr. Wróblewski.

Choć większość aktów podustawowych ma charakter czysto techniczny, to czasem ich brak nie pozwala zrealizować ustawy. – A zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 1 konstytucji wykonanie ustaw zapewnia Rada Ministrów. Dlatego odpowiedzialność konstytucyjna dotyczy nie tylko poszczególnych ministrów, ale całej Rady Ministrów – przypomina Mirosław Wróblewski.

Jednak żaden minister jak dotąd nie stanął przez Trybunałem Stanu z powodu niewydania rozporządzenia.

Żaden minister nie stanął przed Trybunałem Stanu za niewydane lub spóźnione rozporządzenie