Inflacja prawa wciąż doskwiera, zwłaszcza przedsiębiorcom. Czy są sposoby, by z nią walczyć?

Maciej Berek Nie mam wątpliwości, że zjawisko inflacji prawa jest problemem. Ale zastanawiam się, na ile realne są głosy, aby je całkowicie wyeliminować. Strumień prawa można racjonalizować, można nim zarządzać, ale ilościowo trudno jest go radykalnie ograniczyć. Przemiany ustrojowe, nowa konstytucja, akcesja do UE – przyczyniły się do rozwoju tego zjawiska. Muszę też uczciwie powiedzieć o pewnej tendencji decydenta politycznego do korzystania ze zmiany prawa jako narzędzia najszybszej i najbardziej efektywnej reakcji na różne problemy. Istotną rolę odgrywają tu zresztą same media, sugerując niejednokrotnie, że jakaś sprawa wymaga natychmiastowej interwencji ustawodawcy. Kontestowanie tego zjawiska byłoby nieprawdziwe.

Prawo

Prawo

źródło: ShutterStock

Po stronie rządowej podejmowane są wysiłki, aby zarządzać procesem legislacyjnym. Kluczowe znaczenie miało powołanie zespołu do spraw programowania prac Rady Ministrów, który wstępnie ocenia zasadność i celowość inicjatyw legislacyjnych. Kładziemy też nacisk na rozwój narzędzi elektronicznych, wprowadzając elektroniczny obieg dokumentów w procesie tworzenia prawa. Wreszcie także budujemy system elektroniczny, który zapewnia każdemu dostęp do informacji o treści prawa.

Mariusz Haładyj Przez inflację prawa rozumiem nadmiar regulacji, ale nie w sensie ilościowym, tylko jako tworzenie przepisów tam, gdzie prawo nie jest konieczne. Dwa lata temu nastąpiła po stronie administracji rządowej gruntowna zmiana: powstał program „Lepsze regulacje 2015”. W wyniku tych działań problem inflacji prawa został ograniczony. Ale jest to proces. Praca organiczna. Nie da się bowiem całej administracyjnej machiny przestawić z dnia na dzień. Na pierwszym miejscu stawiamy obecnie analizę potrzeby wprowadzenia nowych przepisów oraz skutków nowych regulacji. Ponadto, aby ograniczyć częstotliwość zmian prawa, w tym roku wprowadziliśmy zasadę dwóch terminów, tak aby ustawy, które mają wpływ na wykonywanie działalności gospodarczej, wchodziły w życie tylko dwa razy do roku.

Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji

Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Jakub Jaworowski Na przestrzeni ostatnich lat liczba uchwalanych ustaw wyraźnie spadła. Widać więc pozytywny trend. Wzrasta odsetek ustaw, które były planowane. To ma zaradzić legislacji powstającej ad hoc, która stanowi szybką reakcję na jakieś wydarzenia. W latach ubiegłych zaplanowanych ustaw było ok. 60 proc. Teraz dochodzimy do poziomu ok. 90 proc. Jedynie ok. 10 proc. ustaw wchodzi do tego procesu nieplanowo. To jest niewiele. Próbujemy sobie z tym radzić z pomocą zespołu do spraw programowania prac rządu. Zespół zapoznaje się z koncepcją, która legła u podstaw samej regulacji.

Mariusz Haładyj, wiceminister gospodarki

Mariusz Haładyj, wiceminister gospodarki

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Witold Michałek Dostrzegamy te wszystkie wysiłki związane z racjonalizowaniem procesu legislacyjnego. Ale chcę zwrócić uwagę na zjawisko bajpasowania rządowej legislacji, czyli kiedy rząd inspiruje posłów do podejmowania inicjatywy ustawodawczej. To zjawisko podważa w jakimś sensie sens reform rządowego procesu legislacyjnego. I jest szkodliwe. Obchodzi się w ten sposób wymagania stawiane projektom rządowym, zwłaszcza w zakresie konsultacji publicznych czy ocen skutków regulacji (OSR). Dzięki temu unika się także problemów związanych z długością procesu legislacyjnego, nie odpowiada się na wątpliwości dotyczące proponowanych rozwiązań. Czy rząd coś robi, aby to zjawisko ograniczyć?

Maciej Berek Rząd nie inspiruje takich inicjatyw. Nie ma też w jego ramach aprobaty dla takich zjawisk. Nie po to tworzymy procedury, aby je omijać. Ale dostrzegam, że podejmowane są prace nad projektami, które ewidentnie należą do zakresu odpowiedzialności rządowej. Niektóre są procedowane aż do trzeciego czytania bez stanowiska rządu. Dlatego na końcu jest pytanie do samych parlamentarzystów o odpowiedzialność za takie zmiany.

Grażyna Kopińska Monitorując proces legislacyjny, zauważyłam, że ustawami, które są najczęściej zmieniane, są kodeks karny oraz prawo zamówień publicznych. Bywa tak, że jednocześnie jest procedowanych kilka ich nowelizacji. Zazwyczaj mają one charakter epizodyczny, są reakcją na jakieś aktualne wydarzenia. Jak temu zjawisku zapobiec? Samo edukowanie urzędników nie wystarczy. Prace powinny pójść w kierunku analitycznym. Oczekiwałabym, że rząd i ministerstwa będą przede wszystkim analizować, jak działa obecnie obowiązujące prawo. Pomocnym narzędziem mogą być w tym zakresie OSR-y ex post, które pozwolą lepiej zarządzać aktywnością legislacyjną. Chodzi o to, aby zmieniać prawo raz na kilka lat, a nie ad hoc.

Jeremi Mordasewicz Problemu inflacji prawa nie zlikwiduje sama reforma procedur. Trzeba dostrzec, że ustawodawca reaguje, gdy coś nie gra. Ale dlaczego nie gra? Bo tworzone są niefunkcjonalne i niechlujne regulacje prawne. Do tego mamy kiepską organizację instytucji odpowiedzialnych za wdrożenie prawa. Mamy też w tych instytucjach pracowników o niskich kwalifikacjach i słabo motywowanych. W końcu też mamy niesprawny system wykładni i interpretacji prawa. Efekt jest taki, że rzeczywiście prawo niedawno wdrożone nie gra. Jeśli więc w kilku województwach stosuje się inną interpretację w zakresie stawek VAT na usługi hotelarskie, to trudno szanować takie prawo. Podobnie w branży zamówień publicznych: nowelizacja goni nowelizację. A żadna nie sprawia, że system jest efektywny.

Jednak w kwestii konsultacji projektów rząd poczynił krok na przód: stały się one zasadą, toczą się w internecie, w sposób otwarty dla wszystkich.

Grażyna Kopińska Zauważam znaczącą zmianę w podejściu rządu do konsultacji. Mam oczywiście świadomość, że to proces, ale trwa on za długo. Istotne jest zrozumienie, czemu konsultacje mają służyć. W niektórych ministerstwach konsultacje są traktowane jako dodatkowe źródło ekspertyzy, którą dostaje się od interesariuszy. Słyszę wiele dobrych ocen o Ministerstwie Gospodarki czy Ministerstwie Kultury. Natomiast w wielu resortach konsultacje są wciąż postrzegane tylko jako wymóg formalny. Widzi się w interesariuszach lobbystów – w złym znaczeniu tego słowa. Potrzebna jest zmiana mentalności. Jestem ogromną fanką otwartych, publicznych e-konsultacji. Ale zauważyłam, że platforma konsultacji online uruchomiona przez Ministerstwo Gospodarki nie cieszy się wielkim powodzeniem. Gdy pytam, dlaczego tak się dzieje, zazwyczaj słyszę, że to narzędzie dla indywidualnego człowieka, może drobnych przedsiębiorców, natomiast duże podmioty, partnerzy społeczni chcą bezpośrednio ministrowi przedstawić racje. A to oznacza, że jeszcze długa droga przed nami.

Witold Michałek Dostrzegam, że rząd zrobił wiele, aby uporządkować procedury konsultacyjne w ostatnich latach. Zakładam, że to efekt także nacisku przedsiębiorców i organizacji społecznych. Przyjęty niedawno regulamin prac Rady Ministrów jest oczywiście ogromnym postępem w porównaniu do tego, co było. Są w nim opisane procedury konsultacyjne. Ale niestety okazuje się, że sama decyzja o podjęciu konsultacji publicznych jest obwarowana wieloma zastrzeżeniami, które dają urzędnikowi dyskrecjonalne uprawnienia w wielu kwestiach. Choćby w sprawie terminów konsultacji. Dlatego w działaniach administracji rządowej można zauważyć pozorną otwartość. Problem jednak sprowadza się do kluczowego pytania, co administracja robi z wynikami konsultacji? Czy znajdują one odzwierciedlenie w zmianach projektów? I tutaj mamy duże wątpliwości.

Jeremi Mordasewicz Jeśli mamy dwa tygodnie na zajęcie stanowiska w konsultacjach, to co ja mogę zrobić przez ten czas? Nie sądzicie państwo, że dostanę od ekspertów i członków naszej organizacji opinie w tym czasie. Poza tym muszę je porównać, wyciągnąć wnioski. Trzeba na to ok. 3 miesięcy. Jeżeli proces legislacyjny trwa dwa lata, to chyba warto tyle poświęcić na konsultacje. Bo to się opłaca. W wielu ministerstwach – wyjątkiem jest tu Ministerstwo Gospodarki – partnerów społecznych nie traktuje się jak ekspertów, lecz mniej lub bardziej zakamuflowanych lobbystów, których należy się wystrzegać. Uważam też, że jedną z przyczyn słabego zainteresowania platformą e-konsultacji wśród partnerów społecznych jest fakt posiadania przez członków komisji trójstronnej ekskluzywnych dróg kontaktów z rządem.

Mariusz Haładyj Z konsultacjami jest podobnie jak z mediacją. Wszyscy wiedzą, że jest przydatna i bardziej się opłaca, ale wcale nie jest łatwo przekonać do jej stosowania. Mówię o tym, bo kończymy prace z Ministerstwem Sprawiedliwości nad projektem upowszechnienia mediacji. I widzę pewne podobieństwa w podejściu. Ministerstwo przywiązuje dużą wagę do konsultacji jako narzędzia realnie wpływającego na kształt projektowanych rozwiązań. Ruszył też projekt pilotażowy portalu konsultacje.gov.pl na potrzeby legislacji naszego resortu. To było spore wyzwanie, więc chcieliśmy mieć pewność, że system jest gotowy, aby spełniać swój cel. Po roku jego funkcjonowania widzimy, że wejść i opinii stopniowo przybywa, aczkolwiek potencjał jest znacznie większy. W kwietniu platforma stała się portalem rządowym. Korzysta z niej już sześć resortów.

Jakub Jaworowski Konsultacje mają tę zaletę, że otwierają oczy na wiele problemów, które nigdy nie byłyby zauważone. Oczywiście, że mają one wpływ na OSR. Ale na koniec dnia ostateczną decyzję polityczną podejmuje decydent, który za nią odpowiada. Co do dyskrecjonalności w zakresie decydowania o terminach konsultacji, to ona musi być duża, bo inaczej nie dalibyśmy sobie rady z tym procesem. On musi być elastyczny. Mamy świadomość, że w jednych ministerstwach podchodzi się do konsultacji poważnie, a w innych z rezerwą. Skąd się to bierze? Z nieustannego doszukiwania się, że ktoś coś sobie wychodził i załatwił. Natomiast co do pewnej unifikacji, to chcemy ją osiągnąć poprzez szkolenia.

Maciej Berek Jest pomysł, aby siedem zasad konsultacji przyjętych kiedyś w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji ustanowić regułą także w pozostałych resortach. Przymierzamy się do takiej dyskusji na Komitecie Stałym Rady Ministrów. Standaryzować można procedury i narzędzia, ale na końcu w tym procesie mamy człowieka. Dlatego na aplikacji prowadzonej dla urzędników mówię im: nie bójcie się konsultacji, bo one są źródłem wiedzy lub ją weryfikują. Ale oczywiście nie możecie do nich podchodzić z dziecięcą ufnością.

Po co rząd reformuje oceny skutków regulacji?

Mariusz Haładyj Celem podejmowanych przez nas reform jest lepsza jakość tworzonego prawa. Analizowane są więc potrzeby wydawania ustawy i jej skutki. Służą temu oceny skutków regulacji ex ante i ex post. OSR-y nie są dziś zdawkowe, jak kiedyś, ponieważ wprowadziliśmy ustandaryzowane formularze precyzyjnie i szczegółowo wskazujące zakres danych, jakie należy podać w OSR. Wprowadzamy też sukcesywnie OSR ex post, aby badać skutki prawa już obowiązującego. Oczywiście, przed nami wciąż wiele wysiłku związanego z doskonaleniem wprowadzonego systemu.

Jakub Jaworowski OSR-y zostały gruntownie zreformowane. Ich rolą jest pomóc decydentom podejmować decyzje. A stronie społecznej pokazać, jakie były przesłanki jej podjęcia. Tworzenie prawa ma być oparte na dowodach. W każdym resorcie odpowiada za opracowanie OSR jeden sekretarz lub podsekretarz stanu. To pokazuje, jakie one mają znaczenie. Oprócz tego są komórka w KPRM (ok. 20 osób) i zespoły do spraw OSR w każdym ministerstwie. Ale OSR-y muszą przygotowywać analitycy. Dlatego kluczowe znaczenie mają w tym kontekście kompetencje wewnątrz administracji. Staramy się je stale budować.