Subskrybuj nas na Youtube
Została stworzona, by pomagać obywatelom, ale żyje własnym życiem. Jej kolejne wcielenia są coraz bardziej przerażające.
/>
Jaka jest polska administracja publiczna?
Niezwykle trudno ją opisać.
Dlaczego?
Bo zwykle dyskutując o administracji publicznej, próbując ją badać albo reformować, analizujemy coś, czego już nie ma.
Jak to nie ma?
To jak patrzenie w nocne niebo. Wiele gwiazd, które tam dostrzeżemy, już nie istnieje. Widzimy tylko ich światło, które po długiej podróży dotarło wreszcie na ziemię. Tak samo jest z administracją publiczną. Chcąc zaradzić jej współczesnym problemom, też ulegamy złudzeniu. Łudzimy się na przykład, że świat, których chcemy naprawiać, jest podporządkowany prawom przyczyn i skutku, że jest przewidywalny albo że panuje w nim ład, który można przywrócić.
To jakie naprawdę są te wszystkie urzędy, z którymi każdy z nas ma codziennie do czynienia? Urzędy miejskie, skarbowe, ministerstwa, urzędy centralne i terenowe?
To wielka i rosnąca z każdym rokiem masa. W 1990 r. wszystkich urzędników – zarówno rządowych, jak i samorządowych było 158 tys. Dziesięć lat później 297 tys. Dziś ta liczba wzrosła do 430 tys. A i ta liczba nie oddaje całej prawdy. Bo jeśli dodać do tego wszystkie osoby powiązane z administracją publiczną na zasadzie umów o dzieło, umów-zleceń albo projektów, wychodzi nam – według niektórych szacunków – nawet milion osób. Nikt nie będzie w stanie mnie przekonać, że takim wielkim organizmem da się w ogóle sterować. On już dawno wymknął się spod kontroli. Tego nie da się nawet opisać według prostego klucza: administracja jest sprawna – niesprawna, dobra – zła, tania – droga. Ona jest i taka, i taka. Ona jest jak Światowid.
Światowid. Prasłowiańskie bóstwo o czterech twarzach?
Właśnie tak. Każda z tych twarzy jest trochę inna. A jednak w każdej widać kawałek pozostałych.
Jakie to twarze?
Ta najstarsza to Golem. Pamięta pan starą kabalistyczną legendę o Golemie? To był twór wykreowany przez lokalnego rabina, który miał chronić żydowską diasporę czeskiej Pragi. Podobnie administracja. Została stworzona w początkach nowoczesności, żeby pomagać, rozwiązywać problemy społeczne. Powołanie do życia administracji było aktem racjonalnym. Bezstronne procedury, legalizm i profesjonalizm miały być lekiem na chaos, anarchię i prawo pięści dominujące w wiekach poprzednich. Jednak gdzieś po drodze golem administracji – podobnie jak jego legendarny pierwowzór – sprzeniewierzył się swojemu twórcy. To dlatego społeczne doświadczenie dysfunkcjonalności administracji jest tak powszechne. Bo Golem najpierw zbudował labirynt. Taka konstrukcja ma chronić przed profanem tajemnicę, dawać bezpieczeństwo temu, co ukryte. Tworząc labirynt przepisów, procedur, hermetycznego języka, metryczek, wzorów i druków urzędnicy chronią swoją władzę, pozycję i etaty. Nie tylko nie dają obywatelom nici Ariadny. Oni sami hodują w labiryncie Minotaura. Tu nie chodzi o złą wolę czy błędy pojedynczych ludzi. To leży w naturze Golema.
Jakiś przykład?
W marcu 2012 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie ministra administracji i cyfryzacji w sprawie wzoru prowadzenia metryki sprawy. Nakaz prowadzenia metryczki w formie pisemnej spowodował wprowadzenie do urzędów bardzo wielu dodatkowych, czysto biurokratycznych zadań. Już samo zebranie informacji wymaganych w metryczce pokazuje ich ogrom. Bo trzeba tam wpisać: chronologiczne zestawienie czynności w sprawie, wskazanie identyfikatora dokumentu w aktach sprawy, określenie osoby podejmującej czynność, datę dokonania czynności. Co przekłada się na miliony urzędniczych minut, które są i będą poświęcane na wypełnianie tabeli. Sumienni urzędnicy będą przez to wydłużać załatwianie sprawy. A ci leniwi dostaną świetny pretekst usprawiedliwiający ich opieszałość. Czyli efekt wprowadzenia zmian będzie pewnie odwrotny do zamierzonego. Bo projektodawca metryczek, czyli sejmowa komisja Przyjazne Państwo chciała za ich pomocą walczyć z nadmierną biurokratyzacją. Ten rodzaj myślenia powoduje wprowadzanie nowych przepisów, zamiast tworzyć mechanizmy usprawniania już istniejących. To tylko jeden z bardzo wielu przykładów.
Czyli co? Trzeba liczyć na to, że biurokratyczny Golem skończy tak jak ten z legendy. Trzeba go unicestwić, zanim narobi zbyt wiele szkód?
Często się nad tym zastanawiałem. I sam boję się tej myśli, że jedynym sposobem rozwiązania bolączek administracji byłaby jej likwidacja. Ale szczerze mówiąc, nie umiem sobie nawet tego wyobrazić. Bo to by oznaczało całkowitą anarchię i przebudowę stosunków społecznych w ogóle.
Może więc administrację trzeba naprawiać? Żmudnie, krok po kroku.
Takie próby są podejmowane, odkąd administracja istnieje. Już legenda socjologii Max Weber na przełomie XIX i XX w. postulował powrót do korzeni. Do biurokracji idealnej. Nie trzeba jednak patrzeć aż tak daleko wstecz. Mamy przykłady współczesne.
Jakie?
Jednym z pomysłów było wprowadzenie do administracji publicznej mechanizmów zarządzania rodem z biznesu. Wymyślono to na Zachodzie w latach 80. jako „new public management” na fali ogólnej fascynacji wolnym rynkiem i sprawnością sektora prywatnego w zderzeniu z ospałością machiny biurokratycznej. W Polsce takie pomysły były na potęgę wprowadzane przez ostatnich kilkanaście lat.
Z jakim skutkiem?
Okazało się, że to zupełnie nie działa. Skopiowanie metod zarządzania sektorem prywatnym nie jest odpowiedzią na realne problemy administracji publicznej. Wiem, co mówię, bo zajmowałem się sprawą jako badacz. A wcześniej jako radny w Sandomierzu. Najpierw się tym zjawiskiem fascynowałem. Ale potem zrozumiałem, że ochocze stosowanie filozofii „new public management” ujawniło tylko drugą twarz administracyjnego Światowida. Tym razem był to Midas. Wszystko, czego dotykał, zamieniał w złoto, które jednak szybko okazywało się nikomu niepotrzebnym tombakiem.
Jak to wygląda w praktyce?
Weźmy choćby styk urzędów skarbowych z biznesem. Znam wiele takich historii, gdy przedsiębiorcy zwracają się o coś do skarbówki. Urzędnik odpowiada, że tego się nie da zrobić, powołując się na to, iż właśnie we wszystkich urzędach wdrażany jest system zarządzania jakością. To brzmi jak jakaś farsa. Badałem kilkadziesiąt systemów zarządzania jakością. I oczywiście nie da się tego wrzucić do jednego worka. Ale patrząc na ich wdrażanie, miałem wrażenie, że pozostała z nich tylko retoryka. Klient, efektywność, procesy. W natłoku tych nowych słów zagubiły się sens i istota administracji. Czyli funkcja „służenia”. Czasem wyszła z tego jakaś kompletna nowomowa. Tak jak w przypadku jednego z urzędów gminy, który zapewnia „wierzymy, że dzięki wdrożonemu systemowi zarządzania jakością wg ISO 9001:2008 będziemy mogli w usystematyzowany sposób realizować działania mające na celu wzrost poziomu i jakości życia mieszkańców”. Chce pan wiedzieć, w co wierzy na przykład Urząd Miasta Łodzi?
Chyba potrafię sobie wyobrazić.
Cele same w sobie chwalebne. Ale czy konieczne jest wielomiesięczne i kosztowne wdrażanie systemu i dziesiątki godzin szkoleń, aby potwierdzić na piśmie takie oczywistości, których żywot i tak kończy się w antyramie powieszonej na ścianie urzędu. Cała ta midasowska rewolucja polegała często na przepisywaniu istniejących już aktów prawnych. Tyle że przy użyciu języka ISO. A same procedury sprowadzały się często do jeszcze większego przeregulowania i tak już przeregulowanej biurokracji. Coraz bardziej zmniejszając i tak niewielką samodzielność urzędnika. Urzędnicy traktowali zazwyczaj takie zmiany jako dopust boży. Kolejny absurdalny wymóg, którego gorliwą realizację muszą zasymulować. I druga strona, oceniająca te systemy, też doskonale zdaje sobie z tego sprawę. W setkach urzędów od pewnego czasu prowadzone są zewnętrzne audyty jakości. Ale nie przypominam sobie przypadku, by któryś z urzędów tego audytu nie przeszedł. Bo przecież jednostki certyfikujące też nie miały interesu w tym, by któryś z ich klientów wypadł z gry.
A efekty były? Polska administracja stała się lepsza?
Jedyna korzyść to powstanie tu i ówdzie centrów obsługi klienta, których kiedyś nie było, czasem jakaś drobna modyfikacja wynikająca z tzw. badania satysfakcji klienta. Ale generalnie poprawy jakości działania polskiej administracji publicznej w ostatnich 10 latach, po setkach kosztownych wdrożeń, raczej nie widzę.
Ale Midas to nie jest ostatnia z twarzy, jakie pokazał nam Światowid administracji.
O nie! Teraz w modzie jest kolejne wcielenie. Nazwałem go Awatarem. To nasz stary znajomy Golem. Tyle że w cyfrowej wersji 2.0.
To e-administracja nie jest lekiem na wszystkie bolączki biurokracji?
Nie jest. Jest za to skażona wszystkimi jej patologiami. Bo wprowadzaniu w życie idei e-administracji towarzyszy analogowa mentalność. Nie chcę już wracać do wcześniejszych prób podejmowanych na tym polu przez poprzednie rządy. I do wielkich afer korupcyjnych, które szczególnie często towarzyszyły próbom awataryzacji Golema. Zostańmy tylko przy działaniach obecnego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Dwa przykłady. Przed naszą rozmową sprawdziłem, jaki jest licznik w ePUAP-ie. Czyli elektronicznej płaszczyźnie komunikacyjnej obywatela z urzędem. Obecnie w systemie zarejestrowanych jest ok. 150 tys. użytkowników. Z czego większość to sami urzędnicy, którzy często profil na ePUAP-ie mieć muszą, bo jest im to potrzebne do wykonywania obowiązków służbowych. Ale nawet gdyby uznać, że te 150 tys. to są obywatele, oznacza to, że za pomocą podstawowego narzędzia e-administracji z urzędem komunikuje się populacja przypominająca wielkością Rzeszów albo Kielce. Czy nie jest to zadziwiająco mało, jak na 40-milionowy naród? Przecież ePUAP to nic innego jak odpowiednik konta bankowego. A liczba kont bankowych idzie u nas w grube miliony.
Ale czy to wina urzędników, że ludzie nie rejestrują się w ePUAPie?
Tak, bo przez takie dumnie brzmiące e-narzędzia i tak nie sposób zbyt wiele załatwić. Sam ePUAP po prostu działa źle, mimo sporych środków kierowanych na ten cel. Nie działają też inne powiązane z nim narzędzia. Dam tylko kilka przykładów. Parę lat temu Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej stworzyło elektroniczny program do rejestracji bezrobotnych eForm. Chyba za milion złotych. W tym programie może się pan zarejestrować tylko po to, by wyświetlił się panu termin, kiedy należy przyjść do urzędu. Oczywiście z kompletem wydrukowanych dokumentów. Czyli to oprogramowanie kompletnie niczemu nie służy. Nic dziwnego, że – jak w 2011 r. wykazał raport NIK – przez pięć lat w serwisie odnotowano... 444 wpisy. I przez lata nikogo to w ministerstwie nie zaalarmowało. Łatwo wyliczyć, że koszt jednej rejestracji online w eForm to jakieś 2,5 tys. zł. Dla porównania zasiłki dla bezrobotnych to w uproszczeniu ok. 500 zł miesięcznie. W odpowiedzi na zarzuty NIK ministerstwo odpowiedziało pismem utrzymanym w tonie urzędniczej nowomowy. Że trzeba zapobiegać nadużyciom i dlatego „osobiste stawiennictwo jest nieodzowne”. A propos „osobistego stawiennictwa” sam zrobiłem kiedyś taką badawczą prowokację. W Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) prowadzonej przez Ministerstwo Gospodarki chciałem dokonać pewnych modyfikacji mojego wpisu. Okazuje się, że program po podaniu miejscowości i powiatu nie radzi sobie z uzupełnieniem pola „województwo”. Program zaprasza mnie więc osobiście do urzędu w celu uzupełnienia danych. Czyli w tym przypadku określenia, w jakim województwie leży Kraków. Pamiętając o sloganie na stronie startowej CEIDG „Zarządzasz wpisem, nie wychodząc z domu”, odnalazłem więc po dłuższych poszukiwaniach e-mail do pomocy technicznej i zapytałem, czy moja wizyta w urzędzie jest konieczna. Odpowiedziano mi, że niestety nie ma innej możliwości. Dopiero kiedy skontaktowałem się z urzędniczką, do której miałem się wybrać, już zupełnie analogowo, ona powiedziała, że nagnie przepisy i sama wpisze, że Kraków leży w województwie małopolskim. Takich przykładów są setki.
Nie brzmi to wszystko dobrze.
Ale są i wysepki nadziei. Na przykład w Podlaskim Urzędzie Wojewódzkim. Tam pracuje dyrektor Biura Informatyki i Rozwoju Systemów Teleinformatycznych Mariusz Madejczyk. On razem z grupą informatyków (siedem osób!) stworzył na potrzeby wewnętrzne i bezkosztowo system elektronicznego zarządzania dokumentacją, który eliminuje masę papierkowej roboty. Bo dopiero po ograniczeniu papierowej komunikacji między urzędnikami można zabrać się do przejścia na e-papier w kontakcie z obywatelem. Widziałem te systemy. I one działają. Zaczęły się nawet mocno rozprzestrzeniać na całą Polskę. Wdraża je 13 z 16 województw. Zaczęli też współpracę z Uniwersytetem Warszawskim w celu integracji systemów szkół wyższych. To się dzieje tu i teraz. Ale generalnie dominuje niestety Golem, który wykreował sobie Awatara online. Ale to ciągle jeden i ten sam stwór.
Mnie w e-administracji irytuje jeszcze jedna rzecz. Piszę do urzędnika z konkretnym pytaniem, a on niczym pracownik call center odsyła mnie do strony internetowej. Bo przecież tam rzekomo wszystko jest. Tylko nie dodaje, że schowane jako trzeci załącznik pod piątą zakładką.
To duży problem. Bo niby mamy wywieszane online Biuletyny Informacji Publicznej, ale one nie są aktualizowane, bardzo często są niekompletne. A jak obywatel o nie prosi, nie jest to zbyt mile widziane. Już samo to, że występując o informację publiczną, trzeba podać powód takiego wniosku. Po co urzędnikom ta wiedza? Na dodatek nowe regulacje wcale nie idą w kierunku większej przejrzystości. Na przykład nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwana poprawką Rockiego od zgłaszającego ją senatora PO) z roku 2011. Ta nowela pozwalała Golemowi ograniczyć prawo do informacji ze względu na „ochronę ważnego interesu państwa”. Zastopował ją dopiero Trybunał Konstytucyjny.
Zostawmy nieszczęsnego Awatara. Biurokratyczny Światowid powinien mieć jeszcze czwartą twarz.
Aby ją opisać, przydatna jest metafora złotego cielca. Chodzi w niej o to, że administracja domaga się nieraz wręcz religijnej czci. Badałem kiedyś zjawisko lobbingu na płaszczyźnie samorządowej. I wyszły mi zadziwiające rzeczy. W porządku prawnym nie ma przecież żadnej zależności wójtów albo burmistrzów od marszałka województwa. Oba te poziomy są suwerenne. Ale w praktyce mamy tu do czynienia z kompletną wasalizacją. Bo w gestii marszałków są środki finansowe, których reszta potrzebuje. Inny przejaw tej samej choroby to rozpowszechniona wśród wielu przedstawicieli administracji maniera promowanie swojego imienia i nazwiska przy każdej możliwej sposobności. Wystarczy, że koncert, wystawa czy wernisaż są dotowane przez jakiś urząd, i już pojawia się napis: „projekt powstał przy wsparciu marszałka województwa pana XY” albo „wójta ZW”. Właśnie nazwisko, a nie instytucja. Choć przecież nie były to prywatne pieniądze tych ludzi. To takie dziwaczne kapliczki na cześć złotego cielca. Nawet jeśli prawo tego nie zakazuje, podobne praktyki i tak budzą oczywisty niesmak.
Czy te wszystkie patologie, o których rozmawiamy, są typowo polskie?
Ależ skąd. Krytyka administracji jest powszechna w większości krajów Europy Zachodniej. Jest ogromna krytyka instytucji unijnych. W opublikowanym w 2011 r. eseju Hans Magnus Enzensberger, jeden z wybitnych niemieckich pisarzy, wyliczył, że akty prawne wyprodukowane w ciągu roku przez Brukselę ważą jedną tonę. Czyli mniej więcej tyle co młoda samica nosorożca. W tym pamflecie, skierowanym nie przeciwko pięknej idei wspólnej Europy, ale właśnie przeciwko biurokratycznym patologiom, daje też inny spektakularny przykład etatyzmu: Europejska Agencja Bezpieczeństwa, zatrudniając 64 osoby, podlega nadzorowi 84 administratorów. Albo przykład z Sycylii, o którym pisała niedawno „La Stampa”. Tam w urzędzie na poziomie regionu zatrudniono 30 gońców, których jedynym zadaniem jest przenoszenie dokumentów z pokoju do pokoju.
Czyli u nas nie jest tak źle.
Chyba jednak dosyć podobnie. Przyrost urzędników oraz aktów prawnych w połączeniu z bardzo powolną poprawą jakości nie nastraja szczególnie optymistycznie. Nie widzę też jakiegoś specjalnego wysiłku, jeśli chodzi o planowanie ulepszeń. Na przykład cyfryzacja administracji. Bardzo często robi ją równolegle kilka ministerstw. Zwykle za duże pieniądze. Często dublując wysiłki. Wiele też razy administracja coś ogłasza, a potem to wielokrotnie przekłada. Tak było na przykład z likwidacją obowiązku meldunkowego. Teraz mówi się o 2015 r. Albo biometryczny dowód osobisty. Prace rozpoczęto w 2007 r. i miały być ukończone do 2011 r. Potem termin przesuwano kolejno: o kilka miesięcy, na rok 2013, a ostatnio „po 2014 r.”. Na dodatek w międzyczasie zmieniło się ministerstwo, które ma projekt przygotować. A to też sprawy raczej nie przyspieszy.
Dlaczego tak jest?
Golem się broni. Badałem kiedyś nieduży urząd w Małopolsce, który zatrudnia ok. 100 osób. Tam przy obowiązku meldunkowym pracują trzy osoby. Na pełnych etatach. Przez cały rok zajmują się tylko tym. Jeśli uświadomimy sobie, że w Polsce jest ponad 2 tys. urzędów, to skala zjawiska robi się imponująca. Badając problem polskiej administracji, często odnosi się wrażenie, że wiele urzędowych procedur i czynności zaspokaja wyłącznie potrzeby samego urzędu. A obywatel jest tutaj zbędnym dodatkiem. Setki osób zajmują się na przykład weryfikacją baz danych. Podczas gdy mógłby to robić mało skomplikowany algorytm. I tak dalej.
No dobrze. Skoro nie pomogą ani zachęty rodem ze świata biznesu, ani cyfryzacja e-administracji, to co robić?
Może to zabrzmi naiwnie, ale bezdusznego Golema, zdehumanizowanego Awatara, merkantylnego Midasa i pełnego pychy cielca mogą zmienić tylko wartości. Powrót do tego, czym właściwie powinna być administracja, a więc do etosu służby. Odwoływanie się do obywatelskości, solidarności społecznej i dobra wspólnego. Trzeba tworzyć mikronarracje sensu. Pozytywne działanie w swoim własnym otoczeniu. Trochę w stylu piosenki Młynarskiego „ Róbmy swoje”. Inne przekonujące rozwiązanie nie przychodzi mi do głowy.