Subskrybuj nas na Youtube
Orzecznictwo jest zgodne, że skargę do sądu może wnieść kto inny niż ten, kto odwołał się od pierwotnej decyzji. W sprawach opieszałości ta zgoda jednak się kończy
Strona, która w postępowaniu administracyjnym wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA). Stanowi o tym art. 52 par. 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Wnosząc zatem skargę do WSA na decyzję administracyjną, należy najpierw odwołać się do organu administracji II instancji.
Sytuacja komplikuje się jednak, gdy w postępowaniu uczestniczy nie jedna, ale kilka stron (art. 51 p.p.s.a.), na przykład kiedy chodzi o kilku współwłaścicieli (lub spadkobierców) nieruchomości. Mogą to być m.in. sprawy dotyczące podatku od nieruchomości, jej wywłaszczenia lub odszkodowania za nią, a także wtórne sprawy nieważnościowe dotyczące tego rodzaju spraw.
Nierzadko bywa wówczas tak, że jeśli decyzja jest niekorzystna dla współwłaścicieli, to najpierw jeden z nich (często w porozumieniu z pozostałymi) wnosi odwołanie do II instancji, a później, gdy decyzja II instancji jest również niekorzystna, drugi współwłaściciel wnosi skargę do WSA.
Wykładnia językowa
Z wykładni językowej wskazanego art. 52 p.p.s.a. zdaje się jednak wynikać, że warunek uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu administracyjnym musi spełnić sam skarżący, a nie inna strona postępowania (tu: pierwszy współwłaściciel nieruchomości). Sąd powinien zatem odrzucić skargę drugiego współwłaściciela, skoro to nie on wniósł wcześniej odwołanie.
Powyższa wykładnia tego przepisu rodziłaby jednak dwa istotne problemy. Po pierwsze, w takim przypadku każda strona postępowania powinna – z ostrożności procesowej – wnosić odwołanie od decyzji organu I instancji tylko po to, aby nie pozbawiać się później możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu II instancji, gdyby okazało się dla niej niekorzystne.
W praktyce do organu II instancji wpływałoby zatem kilka (lub kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt) podobnych odwołań współwłaścicieli nieruchomości. Dla każdego z takich pism organy I i II instancji musiałyby wykonać wiele czynności, m.in. sprawdzić, czy wpłynęły w terminie i odnieść się w decyzji II instancji. Załatwianie przez organ takich zbędnych merytorycznie, licznych odwołań stron byłoby sprzeczne z zasadą ekonomii procesowej.
Istnieje oczywiście możliwość wniesienia przez kilka stron wspólnego odwołania, szczególnie jeśli mają wspólnego pełnomocnika. Praktyka jednak pokazuje, że z różnych przyczyn nie zawsze jest to możliwe (np. odległe miejsca zamieszkania stron, choroba, wyjazd).
Utrwalone orzecznictwo
Można by oczywiście zgodzić się na znaczny nawet koszt społeczny funkcjonowania tego lub innego rozwiązania prawnego, o ile służy to jakiemuś ważnemu celowi. W tym przypadku trudno jednak byłoby wskazać, czemu miałaby służyć tak uciążliwa dla wszystkich interesariuszy wykładnia art. 52 par. 1 p.p.s.a.
W tej sytuacji zasady wykładni celowościowej i systemowej każą rozważyć alternatywną wykładnię. Taką mianowicie, że w sprawach, w których w postępowaniu administracyjnym uczestniczy kilka stron, każda z nich może wnieść skargę do WSA na decyzję organu II instancji. Wystarczy, że odwołanie wniosła wcześniej którakolwiek ze stron.
Wykładnię taką potwierdza utrwalone orzecznictwo. Już w wyroku z 1984 r. (sygn. akt SA/Lu 566/84, ONSA 1984/2/116) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że „środki zaskarżenia zostały wyczerpane, gdy którakolwiek ze stron postępowania administracyjnego złożyła środek zaskarżenia i organ II instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie”. Wyrok ten cytują aprobująco liczne późniejsze wyroki NSA i WSA (np. OSK 1253/04, II OSK 795/05, I SA/Wa 456/11,).
Opieszałość administracji
Powyższą argumentację dotyczącą wykładni pojęcia wyczerpania przez strony środków zaskarżenia jako warunku wniesienia skargi do WSA zastosować można też do zaskarżania bezczynności organu administracji. Mianowicie, przed wniesieniem skargi do WSA na bezczynność strony powinny wcześniej wnieść (do organu wyższej instancji) zażalenie w tej kwestii.
Z nieznanych jednak przyczyn (w uzasadnieniach orzeczeń brak bowiem wyjaśnień) wojewódzkie sądy administracyjne odmiennie czasem interpretują art. 52 p.p.s.a. w przypadku skarg na bezczynność organów administracji: odrzucają je, jeśli wnoszone są przez innego spadkobiercę, niż ten, który wcześniej wniósł zażalenie (tak np. postanowienia o sygn. akt I SAB/Wa 137/13 i II SA/Rz 122/12, CBOSA).
Trudno uzasadnić tego rodzaju bardziej rygorystyczną wykładnię przesłanek legitymacji skargowej z art. 52 p.p.s.a. w przypadku jednego rodzaju skarg wszczynających pomocnicze postępowanie, mające na celu wymuszenie wydania przez opieszały organ administracji decyzji merytorycznej. Przy tym wnoszenie skargi kasacyjnej od takich postanowień WSA jest nieracjonalne, bo na jej rozpatrzenie czekałoby się prawie dwa lata.
Szybszą drogą jest ponowne wniesienie skargi do WSA na bezczynność – tym razem przez tego spadkobiercę, który wcześniej wniósł zażalenie na bezczynność. Z tej prawdopodobnie przyczyny sprawy takie rzadko trafiają na wokandę NSA.
Kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.