Działalność prokuratury budziła w ostatnim czasie szczególne zainteresowanie opinii publicznej oraz profesjonalistów zajmujących się prawem karnym. Kolejny, istotny głos w tej sprawie zabrał pan prok. Jacek Skała, wiceprzewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury na łamach DGP („Nowy k.p.k. sparaliżuje prokuraturę”, wyd. 32/2013).

Poddał on krytyce proponowane przez ministra sprawiedliwości rozwiązania zawarte w nowym prawie o prokuraturze. Dostrzega, że projekt ten jest komponentem szerszej strategii zmiany procedury karnej i zachowania jego uczestników, co oznacza, że na prawo o prokuraturze trzeba patrzeć przez pryzmat zasadniczego przebudowania modelu procesu karnego, zawartego w obszernej nowelizacji kodeksu postępowania karnego.

Projekt ten, przygotowany przez ministra sprawiedliwości, przeszedł pierwsze czytanie i został poddany dalszym pracom parlamentarnym. Od samego początku budzi on wątpliwości w środowisku prokuratorskim, wskazujące, że prokuratura nie da sobie rady z aktywnym uczestnictwem w postępowaniu sądowym i popieraniem skargi.

Jednak dzisiaj większość prokuratorów jest bierna na sali sądowej, a sąd odtwarza postępowanie przygotowawcze przeprowadzone wcześniej przez prokuratora, angażując się często mentalnie w „ratowanie” aktu oskarżenia. Nowy model czyni z sędziego bezstronnego arbitra, a z prokuratora aktywnego gracza na sali rozpraw.

Prokuratura z problemami

Wprowadzona w 2010 roku autonomiczność prokuratury stała się soczewką, w której skoncentrowały się zarówno krytyka, jak i ocena działalności tego urzędu. Przy okazji oceny dwóch pierwszych sprawozdań prokuratora generalnego z rocznej działalności oraz głośnych medialnie spraw ujawnił się cały kompleks problemów, które występują w działalności prokuratury.

Można je syntetycznie streścić jako: brak efektywnego mechanizmu selekcji trudnych i skomplikowanych spraw; stosunkowo niska efektywność działań w wyniku nieodpowiedniej organizacji pracy i wykorzystania zasobów ludzkich; brak precyzji w określaniu kompetencji i odpowiedzialności w ramach struktury organizacyjnej; wykonywanie niepotrzebnych zadań; w końcu zaś brak kompleksowej wizji rozwoju prokuratury.

Diagnozę tę trzeba zestawić z faktem, że Polska ma największą liczbę prokuratorów wśród państw UE oraz zajmuje trzecie miejsce w UE pod względem liczby urzędników obsługujących prokuratorów – po Niemczech i Włoszech. Polska prokuratura przy liczbie prokuratorów zbliżonej do niemieckiej załatwia ponadczterokrotnie mniej spraw. W Polsce przypadają więc na jednego prokuratora średnio 204 sprawy rocznie, podczas gdy w Niemczech – 880.

Wydatki budżetowe ponoszone na prokuraturę w ciągu ostatnich 10 lat wzrosły blisko dwukrotnie, podczas gdy w tym samym okresie poziom przestępczości i związana z tym liczba spraw karnych spadły.

W ujęciu statystycznym (nieuwzględniającym stopnia trudności spraw i zwolnień/urlopów) 99,46 proc. spraw obsługuje prokuratura rejonowa, w której pracuje 68,45 proc. całej kadry prokuratury, co oznacza, że jednostki najwyższych szczebli, w których pracuje 30 proc. prokuratorów, załatwiają statystycznie 0,5 proc. spraw.

Blisko 40 proc. prokuratorów nie zajmuje się prowadzeniem postępowań przygotowawczych i występowaniem przed sądem w sprawach karnych. Są oni zaangażowani w zadania z zakresu nadzoru, organizacji i obsługi sądowej jedynie postępowania odwoławczego.

W zgodzie z duchem reformy

Krytyka prok. Jacka Skały sprowadza się do „rezygnacji” z trzech sztywno określonych rozwiązań, które zostały wpierw zaproponowane i poddane szerokiej dyskusji ze środowiskiem prokuratorów.

Chodzi o: brak likwidacji wydziałów sądowych (obsługujących postępowanie odwoławcze przez jednostkę organizacyjną wyższego rzędu, gdy środek odwoławczy jest przygotowany przez prokuratora podległego, który od początku zna sprawę), niedostateczne określenie właściwości rzeczowej prokuratur okręgowych, jak również brak pełnego (obejmującego zarówno dochodzenie i śledztwa, jak i występowanie przed sądem) referatu obowiązkowego każdego prokuratora.

Wszystkie te rozwiązania zostały poddane przez nas pewnej racjonalizacji wynikającej z podstawowego ducha reformy. Jest nią przekonanie, że przekazanie kierownikowi jednostki organizacyjnej określonych uprawnień do efektywnej organizacji działalności danej prokuratury pozwoli na najbardziej prawidłową diagnozę konkretnych problemów lokalnych (wynikających z charakterystyki kadry, współpracy z sądem przy ustalaniu wokandy itp.). To on ma też się stać postacią wiodącą w decydowaniu o wykorzystaniu jego kadry.

I tak w zakresie zarzutu o likwidację wydziałów sądowych należy zwrócić uwagę, że możliwości obsługi postępowania drugoinstancyjnego inaczej będą kształtować się u prokuratur rejonowych (okręgowych) znajdujących się w miejscu siedziby sądu II instancji, a całkiem odmiennie, gdy sąd pierwszej instancji jest znacznie oddalony od tego miasta. Według wyliczeń Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach, obowiązkowy udział prokuratora prowadzącego postępowanie w I instancji w rozpatrywaniu środka odwoławczego (w tym przy wydawaniu wszystkich orzeczeń w trakcie rozpatrywania sprawy) oznaczałby konieczność przyjazdu danego dnia ok. 50 prokuratorów z prokuratur okręgowych. Pociągałoby za sobą to zwiększenie kosztów i destabilizację pracy prokuratorów.

Rozsądne zdaje się zatem zaproponowanie takiego rozwiązania, że kierownik jednostki, która obsługiwała postępowanie pierwszoinstancyjne, może zadecydować, że „zatrzyma” u siebie postępowanie w II instancji (np. gdy obsługa skomplikowanej sprawy wymaga doskonałej znajomości wielotomowych akt i nie ma sensu, by od początku zaczynał ich czytanie prokurator z II instancji).

Twarde rozwiązania nie zawsze lepsze

Na tej samej zasadzie, opartej na założeniu racjonalizacji realizacji zadań jednostek prokuratury – do tej pory posiadającej dość sztywną strukturę zarządczą i wadliwą kulturę pracy – w zależności od warunków jej funkcjonowania, zaproponowano ostatecznie takie rozwiązania, jak: nałożenie na każdą osobę kierującą daną jednostką organizacyjną prokuratury obowiązku czuwania nad właściwym rozłożeniem obowiązków służbowych i uwzględnienie tego jako kryterium oceny działania szefa jednostki; wprowadzenie mieszanej metody doboru spraw do prowadzenia na poziomie prokuratur okręgowych; wprowadzenie fundamentalnej reguły obowiązkowego referatu o elastycznym sposobie ukształtowania; czy ograniczenie podstaw do wdrożenia zewnętrznego nadzoru służbowego (realizowanego przez jednostkę wyższego szczebla) do wypadków stwierdzenia istotnych nieprawidłowości w postępowaniu.

Być może rację ma pan prok. Jacek Skała, że „twarde” rozwiązania są najlepsze, by radykalnie przeciąć węzły gordyjskie prokuratury. Na dłuższą metę jest to jednak nieracjonalne.

dr hab. Michał Królikowski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości