Stosowanie sztywnych parametrów przy przygotowywaniu przetargów informatycznych jest nieefektywne. Sytuację mógłby zmienić dialog z firmami, który powinny ułatwić nowe przepisy o zamówieniach.
ikona lupy />
Wolna ręka wciąż zbyt często stosowana / DGP
Jak wygląda specyfikacja polskiego przetargu informatycznego? To setki albo tysiące stron, w których określane są najdrobniejsze nawet parametry zamawianego systemu. W praktyce oznacza to, że zanim zostanie zawarta umowa i zanim sam system powstanie, najczęściej jest już opóźniony w stosunku do nowych rozwiązań o kilka lat.
To jednak nie koniec. Ostatecznie taki stan rzeczy wpływa również na konkurencję.
– Jeśli zamawiający wskazuje parametry, a nawet już stosowane, konkretne rozwiązania, to trudno mówić o zachowaniu neutralności technologicznej – ocenia Wiesław Paluszyński z Polskiego Towarzystwa Informatycznego.
Eksperci od lat przekonują, że dużo lepszym rozwiązaniem byłoby odejście od opisu technicznego na rzecz funkcjonalnego. Zamiast pisać dokładnie, co chce się zamówić, można poprzestać na wskazaniu tego, do czego ma służyć dane narzędzie informatyczne. Pozwoliłoby to firmom oferować bardziej elastyczne i nowoczesne rozwiązania. Chociaż w wielu krajach UE model ten sprawdza się, w Polsce praktycznie nie jest stosowany.
– Niestety zamawiający idą na łatwiznę. Wbrew pozorom dużo łatwiej opisać przedmiot za pomocą konkretnych parametrów, zwłaszcza gdy korzysta się z gotowych specyfikacji technicznych. Łatwiej też później oceniać ofertę, bo sprawdza się po prostu, czy dany parametr z oferty zgadza się z tym, co napisano w specyfikacji – mówi Artur Wawryło, ekspert Centrum Obsługi Zamówień Publicznych.
– Dlatego opis funkcjonalny prawie nie jest spotykany. Tymczasem to dzięki niemu zamawiający mógłby kupić rozwiązania rzeczywiście najlepsze i najnowocześniejsze. To on też zapewnia największą konkurencję, gdyż pozwala unikać wskazywania konkretnych, już istniejących na rynku rozwiązań. Tyle że bez wątpienia wymaga więcej wysiłku, a przede wszystkim wiedzy po stronie zamawiającego – dodaje.

Ryzyko po jednej ze stron

Firmy informatyczne skarżą się, że zamawiający nie traktują ich jak partnerów i jednostronnie narzucają zaporowe warunki.
– Przykład z ostatnich tygodni. Wszyscy wykonawcy po przeczytaniu specyfikacji przetargu związanego z projektem e-Świętokrzyskie zrezygnowali ze składania ofert. Powód jest prosty – wszystkie ryzyka zostały przeniesione na przedsiębiorców, wątpliwości budziły kwestie licencyjne, zakres wdrożenia i terminy realizacji zamówienia. Skoro ani jedna z firm nie zdecydowała się na złożenie oferty na takich warunkach, to wskazuje, jak absurdalne mogą być wymagania przetargowe – mówi Artur Wiza ze spółki Asseco.
Zastrzeżenia te potwierdzają także inni przedstawiciele branży.
– W jednym z zamówień, które miało być realizowane przez okres pięciu lat, określono, że kara umowna za jedną godzinę dłuższej, niż założono, przerwy w działaniu systemu wyniesie 2 proc. wartości całej umowy. Tymczasem dwa promile byłoby aż nadto – wskazuje Wiesław Paluszyński.
Polskie Towarzystwo Informatyczne chciało wspólnie z administracją przygotować wzorce umów, jakie powinny być stosowane przy zamówieniach IT, ale nie znalazło partnerów do rozmów.
Wykonawcy ostrzegają, że takie podejście ostatecznie zemści się na samych urzędach.
– Równowaga musi być zachowana po obu stronach transakcji. Nie można przerzucić całego ryzyka tylko na stronę wykonawcy, bo na końcu możemy mieć podobny efekt jak w branży budowlanej – zwraca uwagę Artur Wiza.
Od lat krytykowany jest też stosowany przez większość urzędników sposób wyboru ofert wyłącznie oparty na najniższych cenach. Przy tego rodzaju zamówieniach aż się prosi o zastosowanie dodatkowych kryteriów promujących chociażby nowoczesność zastosowanych rozwiązań. Termin realizacji – najczęściej także określany sztywno – również mógłby być jednym z kryteriów. Podobnie jak funkcjonalność, okres gwarancji czy jakość serwisu itd.



Otwarte negocjacje

Sytuację ma poprawić nowelizacja ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 z późn. zm.), która wejdzie w życie 20 lutego. Wprowadzi ona nowy instrument, który może pomóc w bardziej elastycznym podejściu do udzielania zamówień – dialog techniczny. W jego trakcie urzędnicy będą mogli w otwartych negocjacjach szukać u wykonawców podpowiedzi, jak osiągnąć zakładany przez nich cel.
– Wprowadzenie dialogu technicznego jest krokiem w dobrym kierunku. Właściwie zastosowany mógłby on pozwolić na dużo lepsze przygotowanie przetargów IT – ocenia Artur Wawryło.
– Boję się jednak, żeby w praktyce nie sprowadzał się do legalizacji tego, co jest praktykowane już dzisiaj, czyli nieformalnych kontaktów z firmami, podczas których przedstawiciele tych ostatnich usiłują przekonać zamawiającego, że to ich rozwiązanie jest najlepsze – zaznacza.
Jak powinien wyglądać prawidłowo przeprowadzony dialog techniczny? Przede wszystkim powinien być prowadzony w sposób jawny, co oczywiście nie oznacza, że firmy nie mogą sobie zagwarantować ochrony informacji stanowiących ich know-how. Chodzi jednak o to, by wszyscy zainteresowani wiedzieli, że taki dialog się toczy, i mogli zaproponować własne rozwiązania.
– Ostatecznie i tak decyzję co do tego, jakie rozwiązanie jest najlepsze, będzie musiał podjąć zamawiający. Dlatego warto, by już podczas prowadzenia dialogu korzystał z wiedzy i doświadczenia niezależnych ekspertów. Oczywiście wiąże się to z dodatkowymi kosztami, niemniej jednak w ostatecznym rozrachunku pozwoli osiągnąć lepsze rezultaty – podkreśla Wawryło.
Eksperci zastanawiają się jednak, czy urzędnicy w ogóle zechcą sięgać po nowe narzędzie. W Polsce cały czas pokutuje przekonanie, że kontakty z przedsiębiorcami niejako z założenia są podejrzane. Żeby nie mieć kłopotów z kontrolerami, lepiej napisać sztywną specyfikację, ogłosić przetarg, i to najlepiej taki, w którym o wszystkim przesądzi najniższa cena.

Zbyt mało konkurencji

Od lat przy zamówieniach informatycznych wskazuje się też na problem zbyt małej konkurencyjności. Dużo częściej niż w innych branżach zamawiający zawierają umowy z wolnej ręki. Zwłaszcza gdy chodzi o kontynuacje prac nad już stworzonym systemem. Firma, która raz otrzyma zlecenie na stworzenie systemu komputerowego, często staje się dożywotnim wykonawcą. To zaś sprawia, że może dyktować cenę.
– Niekiedy wybór tego trybu jest uzasadniony, ale kontrole prowadzone przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wskazują również nieprawidłowości związane z zastosowaniem wolnej ręki – przyznaje Anita Wichniak-Olczak, dyrektor Departamentu Informacji, Edukacji i Analiz Systemowych UZP.
– Przyczyny są różne. Głównym powodem jest brak właściwych zapisów w umowie dotyczącej zakupu systemu informatycznego, np. w zakresie przeniesienia praw autorskich, co kreuje następnie sytuację udzielania zamówień na rozbudowę systemu w trybie z wolnej ręki. Czasem jest to wadliwa interpretacja przesłanek, ale zdarzają się także sytuacje, w których zamawiający celowo działa w celu obejścia procedury konkurencyjnej – wyjaśnia.
A przedsiębiorcy zwracają uwagę, że z ich perspektywy najważniejsze jest właśnie równe traktowanie.
– Osobiście uważam, że są sytuacje, gdy z twórcą systemu powinna być przedłużana umowa z wolnej ręki, gdyż modyfikacja kodu przez inną firmę wiąże się ze zbyt dużym ryzykiem – ocenia Artur Wiza.
– Dopuszczam jednak argument, że zasadą powinny być tryby konkurencyjne. Tylko że na równych zasadach dla wszystkich. Nie może być tak, jak jest teraz, że przy niektórych umowach wolna ręka jest akceptowana, a przy innych, mimo identycznych okoliczności, już nie – zaznacza.
Zamawiający powoli uczą się też, że wolna ręka w tej branży może być obarczona większym niż gdzie indziej ryzykiem.
– Zamówienia IT są przedmiotem szczególnego zainteresowania UZP, o czym świadczą postępowania wyjaśniające i kontrole w tym zakresie – przyznaje Anita Wichniak-Olczak.