Subskrybuj nas na Youtube
Nasz przykład pokazuje, że trzeba dążyć do wypracowania standardów postępowania sędziów w sytuacji ataku na ich niezależność. Także dlatego, że to nie tylko polski problem.
Kolejny raz ten sam początek tekstu. Nasze polityczno-prawnicze życie gna w takim tempie, że sytuacja zmienia się już nie z dnia na dzień, tylko z godziny na godzinę. Miesiąc temu, w nocy z 12 na 13 grudnia, na stronach Sejmu zawisł projekt ustawy dziś powszechnie nazywanej kagańcową (ustawę o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw). Władzy tak się spieszyło do zakneblowania sędziów po listopadowym wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i wyroku Sądu Najwyższego z 5 grudnia, że nie ulękła się oczywistych porównań z wprowadzonym w nocy 13 grudnia 1981 r. stanem wojennym. Zastosowano tradycyjne już oszustwo, projekt rządowy nazywając poselskim, by ominąć konieczne konsultacje. Ustawę Sejm uchwalił już po tygodniu, 20 grudnia, w nieco ponad dobę.
Polka galopka
Od wniesienia projektu minął zaledwie miesiąc, w dodatku był to czas świąt i sylwestrowych spotkań, a ile się już zdążyło wydarzyć! Do polskich władz, prezydenta, premiera, marszałków Sejmu i Senatu napisała natychmiast wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej Vera Jourová, apelując o wstrzymanie prac nad ustawą i przeprowadzenie niezbędnych konsultacji z zainteresowanymi stronami, w tym z Komisją Wenecką Rady Europy. Na list odpowiedział tylko marszałek Senatu. Delegacja Komisji Weneckiej, dla której działanie w tak ekspresowym trybie to zupełny wyjątek, zdążyła nas odwiedzić w ubiegłym tygodniu. W sobotę odbył się Marsz Tysiąca Tóg, w którym zapowiedzieli udział sędziowie z całej Europy (jak przebiegł sam marsz, nie wiem, bowiem piszę te słowa w przeddzień). Jutro, pojutrze Komisja Wenecka przedstawi swoją opinię. Potem wypowie się Senat i ustawa wróci do Sejmu.
Skąd ten pośpiech, procedowanie ustawy dotykającej zagadnień ustrojowych w jedną dobę, wśród nieprzytomnych posłów i ekspertów, których zmuszono do pracy w komisji do godz. 5 rano, by już o godz. 9 wznowić obrady Sejmu? Ano stąd, że ustawa w zamierzeniu rządzących ma wyeliminować odwoływanie się przez sędziów do wspomnianych wyżej wyroków TSUE i SN, które dały instrumenty do podważania legalności Krajowej Rady Sądownictwa oraz Izby Dyscyplinarnej SN. Ale ma też szerszy cel – ma zlikwidować „sędziowski ruch oporu”. Bo atak rządzących na sądownictwo wywołał w Polsce niezwykłą reakcję, dla wielu zupełnie niespodziewaną. Warto żebyśmy sobie tę wyjątkowość uświadomili. Dlatego projekt ustawy wygląda, jakby powstał w tabelce: kolumna lewa – co robią sędziowie nie po myśli władzy, kolumna prawa – jak im tego zakazać i jak ich za to karać.
Sędziowie mają być zatem ścigani i karani za działalność publiczną niedającą się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów (to fragment z Konstytucji RP, ale jakże otwarty na twórczą interpretację ministra Ziobry et consortes). I jeszcze za utrudnianie funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, kwestionowanie umocowania organów państwowych (nowej KRS) i sądów (Izby Sądu Najwyższego) i powołań sędziowskich (dokonanych na wniosek tejże KRS) – to wyraźne odniesienie do zadawania pytań prejudycjalnych czy pytań do SN.
Ustawa zawiera także wiele przepisów wzmacniających prowadzących postępowania dyscyplinarne, przede wszystkich niesławnych rzeczników dyscyplinarnych – Piotra Schaba i jego zastępców Michała Lasotę i Przemysława Radzika. Będą oni mogli sami powoływać zastępców przy sądach okręgowych i apelacyjnych, sami prowadzić wszystkie sprawy, które zechcą. A jeśli sędzia odmówi stawienia się przed rzecznikiem, ten będzie go mógł ukarać grzywną do 3 tys. zł.
Kolegia sądów i zgromadzenia ogólne się nie sprawdziły? Krytykowały władzę? No to kolegia ustawa rozwiąże, a nowe złożone będą już tylko z sędziów funkcyjnych, powołanych przez władzę. Zgromadzeniom ustawa odbierze odnośne kompetencje i już żadna nieodpowiednia uchwała nie zapadnie (jest też wprost sformułowany zakaz przyjmowania uchwał o charakterze politycznym, a kto będzie decydował, że takie są?).
Organy polskie i międzynarodowe podważają legalność PiS-owskich nowych izb w SN – Dyscyplinarnej i Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych? No to ustawą się przesądzi, że są to od dziś najważniejsze izby sądu, a ich uchwały będą ważniejsze niż te pozostałych izb SN.
I tak dalej, i tak dalej. Proste jak drut. A że niezgodne z konstytucją, standardami międzynarodowymi, prawem? A cóż to za przeszkoda….
Historia oporu
Polityczny atak na sądownictwo to oczywiście nic nowego. Tak bywa. Co więcej, to w demokracji naturalne, że mają miejsce przesilenia polityczne, że system równoważenia, wzajemnego kontrolowania się władz (w naszym obecnym przypadku: legislacyjno-wykonawczej i sądowniczej) przypomina trochę przeciąganie liny. Od dziesiątek lat trwa na przykład dyskusja na temat aktywizmu sędziowskiego – jak daleko sędziowie mogą się posunąć w wykładni prawa, czy proponując nowe interpretacje tworzą de facto nowe prawo, czy mogą to robić? Oczywiście sądy należy także rozliczać z pracy, jaką wykonują, z realizacji ich konstytucyjnych zadań i jeśli trzeba, wprowadzać zmiany, reformy. Takie dyskusje są potrzebne. I z takim przesileniem mogliśmy mieć też do czynienia w Polsce. Nowa, demokratycznie wybrana większość mogłaby kwestionować status quo i proponować zmiany, ale w sposób cywilizowany. Niestety PiS wybrał drogę rewolucyjną, omijania i jawnego łamania konstytucji, drogę legislacyjnej i prawnej przemocy.
Jeżeli spojrzymy na historię polityczną świata, historię państw totalitarnych, autorytarnych czy różnych reżimów będących na drodze do autorytaryzmu, to władza w takich państwach musi sobie podporządkować sędziów i do tego dąży. W literaturze jest na przykład sporo odwołań do Republiki Weimarskiej, która była państwem prawa, a którą Hitler zmienił w totalitarną Trzecią Rzeszę. Ale to niejedyny przykład. To bliska nam sytuacja w krajach satelickich Związku Radzieckiego po drugiej wojnie światowej, które stały się socjalistycznymi krajami „demokracji ludowej”. To sytuacja znana z różnych reżimów południowoamerykańskich, z Republiki Południowej Afryki itp. Ale zastanówmy się też, ile znamy sytuacji z historii politycznej świata, gdy sędziowie stawili skuteczny opór? Czy jesteśmy w stanie wskazać np. jakichś sławnych sędziów niemieckich, którzy przeciwstawili się reżimowi Hitlera? Są oczywiście takie przypadki, ale znane specjalistom i jednostkowe. Opór sędziów o szerszym charakterze, w tym grupowy, zdarza się niezwykle rzadko. W ostatnich miesiącach mieliśmy np. do czynienia ze strajkiem sędziów w Algierii.
Szczęście w nieszczęściu
A zatem są jednostkowe przykłady oporu sędziów (nazwa odwołuje się do różnych znanych historii „ruchów oporu”), czy – jak niektórzy to określają – „sędziowskiego nieposłuszeństwa” (wywodzonego z koncepcji nieposłuszeństwa obywatelskiego). Jednak w znakomitej większości przypadków sędziowie pozostają bierni, przeważają postawy oportunistyczne, nawet jeśli nie współpracy z reżimem, to milczenia, niewychylania się, aby nie rzucać się w oczy. W tej pracy wiele osób wydaje wyroki w zwykłych, życiowych sprawach, które nie mają związku z polityką i rządem, a stronami nie są osoby publiczne, zaangażowane w politykę.
I w tym sensie sytuacja w Polsce jest wyjątkowa. Mamy do czynienia z rzeczywistym oporem sędziów i władzy sądowniczej. Mamy do czynienia z indywidualnym oporem poszczególnych sędziów – m.in. przez udział w debacie publicznej, w protestach, krytykę dotyczących sądownictwa posunięć władzy, odmowę stawienia się przed rzecznikiem dyscyplinarnym itp. Mamy też do czynienia z oporem zbiorowym – różnych grup sędziów, zarówno formalnych, jak zgromadzenia ogólne, które odmawiają opiniowania kandydatów na sędziów dla neoKRS, czy stowarzyszenia sędziowskie organizujące różne akcje obrony niezależności, jak i nieformalnych. Opór przeciwko atakom na niezależność ma miejsce w sądzie, w ramach postępowań i procedur administracyjnych, ale i poza sądem, w debacie, na ulicy, w kontaktach międzynarodowych.
Ten sędziowski opór wymaga dokumentacji i analiz. Ale oczywiste jest, że jego skala jest niezwykła i niespotykana. Zaskoczyła także mnie. Kiedy rządzący rozpoczęli atak na sądy, byłem świadom, że będzie kilkuset odważnych liderów, ale obawiałem się milczącej większości (lub mówiąc wprost, postaw oportunistycznych). Stało się inaczej, początkowy opór grupy liderów spowodował przełamanie pewnej bariery i włączenie się do działań większości sędziów. Tak należy interpretować uchwały podejmowane jednogłośnie lub przytłaczającą większością głosów przed zgromadzenia ogólne sędziów w całej Polsce. Uchwały oceniające działania rządzących w stosunku do sądów, ale i odmawiające udziału w nielegalnych zdaniem sędziów procedurach przez neoKRS. Mowa zatem o tysiącach sędziów, przy których ci, którzy zdecydowali się na romans z władzą – czy to obejmując funkcje prezesowskie w miejsce wyrzuconych poprzedników, czy wykorzystując okazję na zawodowy awans, dodatkowe zajęcie, czy zmianę kariery i zostanie sędzią – są bardzo nieliczni.
Obywatele w akcji
Niezwykłe jest także wsparcie zewnętrzne dla sędziowskiego oporu. Warto moim zdaniem wymienić cztery główne grupy wspierających czy broniących niezależności sądów i sędziów.
Pierwsza to społeczeństwo obywatelskie rozumiane jako aktywiści, organizacje pozarządowe, ruchy obywatelskie, ruchy uliczne, uczestnicy manifestacji. Przedstawiciele tych inicjatyw są zaangażowani w różnorakie działania, od akcji ulicznych, protestów organizowanych przez Akcję Demokrację, blokad, w których specjalizują się Obywatele RP, przez edukację społeczną i działania uświadamiające prowadzone m.in. przez Wolne Sądy, Stowarzyszenie im. Profesora Zbigniewa Hołdy, Helsińską Fundację Praw Człowieka, Amnesty International i wiele innych po wyspecjalizowaną pomoc prawną i reprezentowanie sędziów przed sądami, trybunałami czy organami dyscyplinarnymi, czym zajmują się adwokaci i radcy we współpracy z Komitetem Obrony Sprawiedliwości KOS.
Drugie środowisko to świat akademicki. Zarówno liczni naukowcy, profesorowie, jak i ciała zbiorowe, rady wydziałów, senaty uczelni, instytuty naukowe. Niektóre z tych osób zaangażowane są bardzo mocno, poświęcając tej działalności wiele prywatnego czasu. Nie tylko opracowują specjalistyczne ekspertyzy, pokazując nielegalność działań rządzących, lecz także regularnie pojawiają się w mediach, komentują, podróżują po całym kraju, biorąc udział w spotkaniach organizowanych przez różne środowiska i poświęconych problematyce sądowej. Osoby takie jak Adam Strzembosz, Ewa Łętowska, Marcin Matczak, Jerzy Zajadło czy Wojciech Sadurski są zapewne znane wszystkim czytelnikom. Ale akademików broniących niezależności sądów jest znacznie więcej. A liczba apeli, oświadczeń, stanowisk podjętych przez akademickie ciała zbiorowe idzie już w setki.
Kolejna grupa to przedstawiciele innych zawodów prawniczych: adwokatów, radców prawnych, prokuratorów. W świecie anglosaskim istnieje koncepcja jednej profesji prawniczej, jej członkami są wszyscy prawnicy wykonujący różne zawody, w tym i nauczyciele prawa czy prawnicy organizacji społecznych. U nas zawsze było inaczej, o poczucie wspólnoty było trudno. Mieliśmy raczej do czynienia z niesnaskami, sporami, a nawet konfliktami pomiędzy poszczególnymi zawodami. W tym sensie obecna sytuacja jest szczególna. Środowiska adwokatury, radców prawnych i prokuratorów występują solidarnie w obronie sądów. Wspólne stanowiska organów krajowych i lokalnych, spotkania, seminaria, marsze, dwa Kongresy Prawników Polskich (w Katowicach i Poznaniu) organizowane razem przez sędziów, adwokatów i radców prawnych to tylko przykłady. Także środowisko prokuratorskie, któremu jest najtrudniej z racji hierarchicznej struktury, włącza się w działania przez swoje stowarzyszenie Lex Super Omnia. Wielu prawników angażuje się także indywidualnie, w tym często pro bono, w reprezentowanie sędziów.
I wreszcie ostatnia grupa, o której chciałem szerzej wspomnieć, to środowiska międzynarodowe. To instytucje, jak Unia Europejska, Rada Europy, Organizacja Narodów Zjednoczonych. Ale są to też nieformalne inicjatywy wspierające polskich sędziów. Choćby w ostatnich dniach. Co się musiało stać, że sędziowie holenderskiego sądu apelacyjnego wyszli w togach i sfotografowali się z wielkim transparentem wyrażającym poparcie dla polskich sędziów (We suport independent judges in Poland). Co się musiało stać, że swój udział w sobotnim marszu potwierdziło ponad 50 osób z całej Europy, wielu prezesów krajowych stowarzyszeń sędziowskich, w tym ponad 80-letni austriacki sędzia Günter Woratsch, honorowy przewodniczący Europejskiego Stowarzyszenia Sędziów. Kłamstwa polskich polityków odwołujących się fałszywie do rozwiązań istniejących w innych krajach obala profesor prawa europejskiego Laurent Pech. Ostatnio w odpowiedzi wiceministrowi Sebastianowi Kantakowi, który po raz kolejny tłumaczył, że najnowsza ustawa o sądach powszechnych jest wzorowana na krajach unijnych. W światowej nauce, na specjalistycznych forach, jak Verfassungsblog (portal poświęcony konstytucjonalizmowi) opublikowano już dziesiątki artykułów na temat ataku polskiego rządu na sądownictwo.
Sędziowie wasi i nasi
Mowa nienawiści w stosunku do polskich sędziów, szykany, straszenie mające wywołać strach i efekt mrożący mają też inny charakter. Sędziowie przestają być sędziami Rzeczypospolitej, a stają się „waszymi” lub „naszymi”, sojusznikami lub wrogami. Populistyczni politycy o autorytarnych zapędach z różnych krajów wymieniają się w tej mierze doświadczeniami i czerpią od siebie wzajem wzorce. Rozmawiałem niedawno z amerykańskim profesorem Jamesem Moliterno. Opowiadał, że w Stanach Zjednoczonych ery prezydenta Trumpa już nie tylko administracja prezydenta, także mainstreamowe media przejmują i kształtują jednocześnie język debaty, w którym o sędziach – i to nie tylko Sądu Najwyższego, lecz również innych sądów – mówi się „to sędzia Obamy”, „to sędzia Trumpa”. Nazywając ich w ten sposób, zakłada się oczywiście, jakiego wyroku należy się po nich spodziewać. Sędziowie przestają być postrzegani jak niezależni arbitrzy, a zaczynają jak przedstawiciele czyichś interesów. Moliterno boleje nad posługiwaniem się takimi sformułowaniami nawet w takich mediach jak „New York Times” czy „Washington Post”. W ten sposób ten język przebija się do debaty, świadomości, mentalności, do tego, co myślimy i jak myślimy o sędziach. Tak jest i w Polsce, a takie zmiany będzie bardzo trudno odwrócić.
Polski wkład
Mam wciąż nadzieję (zważywszy na dotychczasowe doświadczenia, możliwe, że płonną), że do uchwalenia ustawy kagańcowej nie dojdzie. Jeśli jednak Sejm ją ponownie uchwali, przełamując prawdopodobne odrzucenie przez Senat, wykluczy nas tym samym z rodziny państw europejskich. Jeśli prezydent ustawę podpisze (a już to zapowiedział), dopełni się legislacyjna likwidacja niezależnego sądownictwa. Metody oporu będzie trzeba na nowo przemyśleć, będą zapewne niezbędne nowe działania. Poza podkreśleniem dramatyzmu tego historycznego momentu, z którego nie wszyscy sobie zdają sprawę, chciałbym jednak zaproponować także refleksję na przyszłość. Tak jak nas zaskoczyła sytuacja w Polsce (a wcześniej na Węgrzech), tak może zaskoczyć i w innych krajach (to się zresztą na różną skalę już dzieje). Problem zagwarantowania niezależności sądów jest powszechny i zainteresowanie sytuacją w Polsce bierze się między innymi z tego, że także w innych państwach widzi się potencjalne zagrożenia. I w tym sensie obecny opór polskich sędziów i jego rodzaje, a także wsparcie polskiego społeczeństwa są bardzo ważne. Pokazują możliwości działań, sposoby oporu. To zatem trzeba dokumentować, analizować, także na poziomie europejskim, międzynarodowym. Także po to, by wyciągać wnioski pod kątem zmian paradygmatu dotyczącego roli sędziów w przestrzeni publicznej.
Sędzia tradycyjnie jest postrzegany jako osoba, która nie powinna się włączać w debatę polityczną czy publiczną (czasem trudno oddzielić jedną od drugiej). Powinien wypowiadać się za stołem sędziowskim przez wyroki. Mamy różnego rodzaju regulacje prawne i etyczne ograniczające zaangażowanie sędziów. Jednocześnie jest (choć niewiele i głównie w ramach tzw. prawa miękkiego) kilka zapisów, które pozwalają (a w jednym przypadku nawet wymagają) zaangażowania sędziowskiego, gdy zagrożona jest demokracja i państwo prawa. Refleksja na ten temat jest jednak dość oszczędna. Tymczasem polski przykład pokazuje, że trzeba dążyć do wypracowania standardów w tej mierze. Czy i jak można wzmocnić sędziów w takich działaniach, jeśli zagrożona jest niezależność sędziowska? Nie po to, by stali się politykami, ale by ułatwić obronę niezależności? Potrzebna jest refleksja nad tym, jakie sposoby oporu sędziów powinno się zaakceptować. Po to, by taka paleta możliwości była znana innym w podobnej sytuacji, ale także po to, by te możliwości uzyskały placet akceptacji czy zgodności ze standardami państwa prawnego, czy to na poziomie lokalnym (np. w świetle zasad konstytucyjnych), czy na poziomie standardów międzynarodowych. To, że w wielu krajach sędziowie nie stawiają oporu zapędom autorytarnym i ograniczaniu ich niezależności, wynika także z tego, że nie wiedzą co i jak mogą, powinni zrobić. W tej chwili w Polsce wykuwamy te rozwiązania. Ale muszą się one stać standardami, sformalizowanymi uprawnieniami. Dawać pewność, co sędziowie mogą, a czego nie powinni robić w sytuacji zagrożenia niezależności. Jeśli tak by się stało, to tak jak „Solidarność” stała się symbolem obalenia komunizmu, tak symbolem może stać się cała paleta metod oporu polskich sędziów i obywateli w drugim dziesięcioleciu XXI wieku.
Na pięciolecie
Na koniec odrobina prywaty. Z zaskoczeniem odkryłem, że rubryka „Okiem Obywatela” powstała pięć lat temu. Moim Czytelnikom i Redakcji w związku z tą okrągłą rocznicą serdecznie dziękuję. A wszystkim Państwu i sobie życzę, aby rok 2020 przyniósł więcej okazji do tekstów optymistycznych niż gorzkich.
prezes INPRIS – Instytutu Prawa i Społeczeństwa, pracownik Wydziału Prawa Uniwersytetu w Oslo, projekt badawczy „Judges under Stress – the Breaking Point of Judicial Institutions”, były członek Krajowej Rady Sądownictwa powołany przez prezydenta RP (wrzesień 2010 – wrzesień 2015)
