- TK utracił zdolność do realizacji swoich konstytucyjnych funkcji i zadań. Notorycznie odwoływanie zaplanowanych wcześniej wokand jest tego dowodem. Nawet biuro podawcze jest zazwyczaj zamknięte - mówi Tomasz Zalasiński dla DGP.
dr Tomasz Zalasiński, konstytucjonalista, Zespół Ekspertów Prawnych Fundacji im. S. Batorego
Trwa czwarty rok, odkąd obecna większość rządząca zaczęła robić własne porządki w Trybunale Konstytucyjnym. Najważniejsze osoby w państwie, w tym prezydent czy premier, nie kryją zadowolenia z jego obecnego sposobu działania, jednak dane statystyczne pokazują ten obraz inaczej. Weźmy chociażby kwestię zdejmowanych wokand, o czym niedawno pisał DGP. Na 25 wyznaczonych w tym roku przez Trybunał Konstytucyjny wokand aż osiem zostało odwołanych.
Obserwuję zmiany zachodzące w Trybunale Konstytucyjnym z przykrością. Przypomina mi się artykuł, który po pierwszym orzeczeniu TK z 1986 r. napisał Stanisław Podemski („Trybunał nie malowany, Polityka, 15.11.1986). Trybunał wydał wówczas orzeczenie, w którym pokazał, jak wielkie znaczenie dla ochrony praw obywatelskich będą miały jego orzeczenia. Powołanie TK – jak pamiętamy – było krokiem milowym w naszej drodze do demokracji i państwa prawnego, ale początkom jego działalności towarzyszyły obawy, czy nie będzie to ochrona pozorna, zwłaszcza w ówczesnych warunkach. Trybunał Konstytucyjny od początku objawił się jednak jako zdecydowany obrońca konstytucyjnych praw i wolności. Ochronę tę z powodzeniem zapewniał przez trzy dekady. Niestety ten czas już się skończył. Trybunał obecnie utracił zdolność do realizacji swoich konstytucyjnych funkcji i zadań. Notorycznie odwoływanie zaplanowanych wcześniej wokand jest tego dowodem.
Reklama
Chyba jednak nie chodzi tylko o zdejmowanie wokand?
Nie. Daje to jednak obraz sytuacji organizacyjnej panującej w trybunale, który – jak widać – nie jest w stanie zaplanować i przeprowadzić podstawowych czynności procesowych. Nie wyznacza się wokand, a wskazanych terminów i tak nie udaje się dochować. Do tego podjęto bardzo złą decyzję o rezygnacji w rozpraw, które są kluczowe dla rozpoznania sprawy, a poprzestaje się na publicznym ogłaszaniu wyroków. W pierwszej połowie tego roku zaplanowano pięć rozpraw, z czego trzy odwołano. Z 20 zaplanowanych w tym czasie posiedzeń mających na celu publiczne ogłoszenie orzeczenia pięć zostało odwołanych. W pierwszej połowie tego roku wydano tylko 18 wyroków. Nawet biuro podawcze jest notorycznie zamknięte. Trybunał organizacyjnie przestał działać.

Reklama
A skoro spraw się nie rozpatruje…
…to zaległości, nawet biorąc pod uwagę znacząco mniejszy wpływ, będą rosły. Pod względem efektywności i organizacji pracy ostatni rok był dla trybunału bardzo zły, jednak w tym roku mamy do czynienia z prawdziwą zapaścią. Niestety także merytoryczną. Dochodzi do tego problem związany z niejasnym wyznaczaniem przez prezesa trybunału składów orzekających oraz dokonywaniem w nich nietransparentnych zmian w trakcie rozpatrywania spraw, co rodzi ryzyko posądzenia o manipulowanie składami orzekającymi. Zwróciło na to uwagę wiele organizacji społecznych, a także sami sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, którzy – już chyba trzykrotnie – sygnalizowali prezesowi TK i opinii publicznej liczne nieprawidłowości w zakresie wyznaczania składów orzekających. Wątpliwości zawarte w listach otwartych grupy siedmiu sędziów TK do dnia dzisiejszego nie zostały wyjaśnione.
Ostatni z nich dotyczył ustawy o KRS, która została z wniosku samej KRS uznana częściowo za zgodną z konstytucją.
Sposób rozpatrzenia tej sprawy przez trybunał, zarówno pod względem procesowym, jak i materialnym, należy uznać za skandal. Przypomnijmy, że wyrok w tej sprawie zapadł w składzie pięciu sędziów, na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji gdy waga sprawy wymagała rozpatrzenia przez pełny skład trybunału, a żadna z ustawowych przesłanek pozwalających na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie została spełniona. Co więcej, nawet ze stanowisk uczestników postępowania (Sejm RP, prokurator generalny) wynikało, że wniosek KRS jest wadliwy i wymaga uzupełnienia. Wad tych w żadnym stopniu nie konwalidowało wniesienie wniosku o identycznej treści przez grupę senatorów. W takim przypadku trybunał powinien był wezwać wnioskodawcę (KRS, grupę senatorów) do usunięcia braków formalnych lub – przynajmniej – próbować wyjaśnić pojawiające się wątpliwości podczas rozprawy. Trybunał zaplanował natomiast publiczne ogłoszenie orzeczenia, ale – zapewne na skutek listu siedmiu sędziów, którzy zwrócili się z apelem o rozpoznanie sprawy na rozprawie przez pełny skład TK – je odroczył. 25 marca 2019 r. trybunał ogłosił jednak orzeczenie w tej sprawie (sygn. K 12/18).
Prezes Julia Przyłębska uznała wspomniany przez pana list za wywieranie na nią, jako na przewodniczącą składu orzekającego, niedozwolonego wpływu.
Sędzia Julia Przyłębska najwyraźniej chwilowo zapomniała, że poza przewodniczeniem składowi trybunału rozpatrującego tę sprawę pełni jeszcze funkcję prezesa trybunału. List był skierowany do prezesa trybunału i nic w tym dziwnego, gdyż taka jest właśnie droga służbowa.
TK w sprawie, o której mówimy, orzekł, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może oceniać uchwał KRS o wyborze kandydatów na sędziów Sądu Najwyższego. A rządzący wykorzystali to jako doskonały pretekst, aby uczestnikom takich konkursów w ogóle odmówić prawa do sądu i przygotowali w tym celu nowelizację.
25 marca 2019 r. był najgorszym dniem w historii polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Z chwilą ogłoszenia wyroku w sprawie K 12/18 Trybunał Konstytucyjny w kształcie, jaki znaliśmy przez trzy dekady, zakończył swoją działalność. Przestał bowiem pełnić funkcję niezależnego i niezawisłego organu kontroli konstytucyjności prawa, zajmując pozycję zbliżającą go do rodzaju trzeciej izby parlamentu, uczestniczącej w bieżącej polityce po stronie aktualnej większości rządowej. W swoim rozstrzygnięciu wyraźnie stracił z pola widzenia Konstytucję RP i wynikające z niej normy, a kierował się bieżącymi potrzebami politycznymi związanymi z zakwestionowaniem wyboru nowych sędziów Sądu Najwyższego wybranych przez rządową Krajową Radę Sądownictwa. W swoim orzeczeniu trybunał – chcąc doprowadzić do cofnięcia wystosowanych przez rozpoznający odwołania od uchwał KRS o wyborze tych sędziów Naczelny Sąd Administracyjny pytań prejudycjalnych do TSUE – stwierdził niewłaściwość NSA do rozpoznania tych odwołań, a w uzasadnieniu zasugerował umorzenie przez NSA wszystkich tego typu spraw.
25 marca 2019 r. był najgorszym dniem w historii TK. Z chwilą ogłoszenia wyroku w sprawie K 12/18 Trybunał Konstytucyjny w kształcie, jaki znaliśmy przez trzy dekady, zakończył swoją działalność. Przestał pełnić funkcję niezależnego i niezawisłego organu kontroli konstytucyjności prawa
Lektura tego orzeczenia i jego uzasadnienia wprawia osoby znające przynajmniej podstawy prawa konstytucyjnego w osłupienie. Poza dalece wątpliwym merytorycznie rozstrzygnięciem, zarówno co do formy jak i treści, trybunał stwierdza w nim bowiem, że KRS „nie jest częścią polskiej tradycji ustrojowej, gdyż została powołana dopiero ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. (…) istnienie rady sądownictwa w konstytucyjnym systemie organów państwa nie jest ani konieczną, ani typową cechą współczesnego państwa” (pkt 3.1. uzasadnienia). Trybunał najwyraźniej zapomniał, że zasada demokratycznego państwa prawnego, stanowiąca podstawę polskiej tradycji ustrojowej, została wprowadzona do Konstytucji PRL jeszcze później, gdyż dopiero w grudniu 1989 r. Powyższa teza trybunału jest kompromitująca, każdy prawnik bowiem wie, że powołanie KRS dało początek niezawisłemu i niezależnemu sądownictwu. Po wyroku TK niezwłocznie uchwalono także nowelizację ustawy o KRS i o ustroju sądów administracyjnych.
Jej autorzy twierdzą, że celem była realizacja wyroku TK, o którym mówiliśmy, oraz przyśpieszenie i usprawnienie procedur nominacyjnych.
Celem nowelizacji było pozbawienie możliwości kontroli działań rządowej KRS pod względem legalności oraz zobowiązanie NSA do umorzenia wszystkich spraw, w których zwrócono się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Skutkiem było także pozbawienia prawa do sądu wszystkich kandydatów ubiegających się o stanowisko sędziego SN, co w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP.
Czyli w istocie chodzi o brak kontroli nad tym, co robi KRS?
Tak. Krajowa Rada Sądownictwa jest takim samym organem władzy publicznej jak każdy inny i kontrola legalności jej działalności jest oczywistością w demokratycznym państwie prawnym.
Projektodawcy jednak tłumaczyli, że możliwość odwoływania się od uchwał KRS o wyborze kandy datów na sędziów powoduje, że sąd rozpatrujący takie odwołanie zyskuje wpływ na obsadę stanowisk w sądzie. A to z kolei jest niezgodne z konstytucją, która przewiduje w tym procesie udział tylko dwóch organów – KRS i prezydenta.
Tyle tylko, że dotychczasowa kontrola uchwał KRS bynajmniej nie miała na celu merytorycznej oceny prawidłowości dokonanego przez nią wyboru, lecz jedynie kontrolę legalności, czyli sprawdzenie, czy przy postępowaniu nie dokonano naruszeń prawa. Proszę również zauważyć, że wyłączenie kontroli uchwał KRS ograniczono jedynie do konkursów dotyczących SN. Tak więc za chwilę będziemy mieli do czynienia z taką sytuacją, że kandydaci na sędziów sądów powszechnych będą mogli odwoływać się do sądów w zakresie oceny legalności uchwał podejmowanych przez KRS, a kandydaci na stanowiska sędziowskie w SN będą takiego prawa pozbawieni.
Nowela przewiduje ponadto, że postępowania toczące się przed NSA na skutek odwołań od uchwał KRS mają zostać umorzone.
Ten przepis nowelizacji wyraża jej istotę oraz prawdziwy cel zarówno orzeczenia TK, jak i działalności ustawodawcy. Chodzi o umorzenie spraw zawisłych przed NSA, w których wystąpiono z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE. Sprawa dotyczy kilkunastu odwołań od uchwał KRS w sprawie powołania sędziów Izby Dyscyplinarnej SN i Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN, którzy otrzymali nominacje sędziowskie wbrew zabezpieczeniu wydanemu przez NSA. Pytania prejudycjalne obejmują swoim zakresem także ocenę prawidłowości powołania i funkcjonowania rządowej KRS.
Naczelny Sąd Administracyjny zostanie zmuszony do ich umorzenia?
To pozostaje w gestii niezależnych i niezawisłych sędziów NSA. Do dziś sprawy te nie zostały umorzone. Nie widzę podstaw do ich umorzenia w sytuacji, gdy są zawieszone w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie TSUE.
Czy jest możliwy taki sam wariant, jak w przypadku pytań prejudycjalnych SN, kiedy to mimo wycofania przez ZUS odwołania w sprawie, w której pytania zostały zadane, nie doszło do umorzenia?
Te sytuacje się jednak dość istotnie różnią, choć w obu przypadkach sądy słusznie nie umorzyły spraw, w których toku wystąpiono z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE. W sprawie SN strona (ZUS) wycofała skargę, ale SN nie wyraził na to zgody. Natomiast w przypadku NSA mamy do czynienia z działaniem ustawodawcy, którego celem było doprowadzenie do umorzenia indywidualnych spraw zawisłych przed NSA, by chronić nowy skład SN oraz rządową KRS przed skutkami ewentualnego orzeczenia TSUE. Po wejściu w życie nowelizacji minister sprawiedliwości zwrócił się do NSA z wnioskiem o umorzenie postępowań w tych sprawach. Rozpoznając ten wniosek, NSA wystąpił jednak ponownie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE (postanowienie NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II GOK 2/18), czy dochodzi do naruszenia standardów państwa prawnego i prawa do sądu, gdy ustawodawca krajowy usuwa przepisy o właściwości NSA oraz pozbawia prawa do wniesienia odwołania od uchwał KRS, a także wprowadza przepisy nakazujące umorzenie toczących się postępowań z mocy prawa, co niweczy prawo do sądu oraz znosi możliwość kontroli legalności działalności KRS. Czekamy zatem na kolejny – po rozstrzygnięciu z 24 czerwca br. w sprawie obniżenia wieku emerytalnego sędziów SN (C-619/18) – wyrok TSUE, tym razem odpowiadający na pytania prejudycjalne NSA.
Po niekorzystnym dla Polski wyroku w sprawie obniżenia wieku emerytalnego sędziów SN rzecznik generalny TSUE przedstawił także opinię w sprawie pytań prejudycjalnych SN. Co z niej wynika?
Stanowisko rzecznika z 27 czerwca 2019 r. zostało przedstawione do trzech połączonych ze sobą spraw, w których SN zwrócił się do TSUE z pytaniem – w związku z upolitycznieniem KRS – o jej zdolność „do wykonywania konstytucyjnego zadania stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów” oraz o to, czy Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego „jest niezależnym i niezawisłym sądem w rozumieniu prawa unijnego” (C-585/18, C-624/18 i C-625/18). Stanowisko rzecznika jest jednoznaczne. Wynika z niego, że „Izba Dyscyplinarna polskiego Sądu Najwyższego nie spełnia wymogów niezawisłości sędziowskiej ustanowionych w prawie Unii Europejskiej, a sposób powoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa ujawnia nieprawidłowości, które mogą zagrozić jej niezależności od organów ustawodawczych i wykonawczych”. Biorąc pod uwagę istniejącą praktykę, stanowisko to – z dużą dozą prawdopodobieństwa – zapowiada kolejny niekorzystny dla Polski wyrok TSUE dotyczący tym razem Izby Dyscyplinarnej SN oraz rządowej KRS. Wyroku w tej sprawie możemy spodziewać się za kilka miesięcy.
Jakie będą jego skutki, jeśli TSUE podzieli stanowisko rzecznika generalnego?
W tej chwili bardzo trudno jest je ocenić. Trzeba się bowiem zapoznać z treścią oraz uzasadnieniem wyroku. Bez wątpienia będzie on miał kolosalne znaczenie dla wymiaru sprawiedliwości w Polsce, tym bardziej że zmiany wprowadzono metodą faktów dokonanych, a ich skutki trudno odwrócić. Stwierdzenie przez TSUE, że Izba Dyscyplinarna SN nie spełnia wymogów niezawisłości sędziowskiej, będzie oznaczało, że w świetle prawa UE nie sposób uznać jej za sąd. Tu sprawa jest prosta. Prawdziwy problem powstanie w momencie zakwestionowania prawidłowości wyboru członków KRS, do czego – wskutek działań rządu i prezydenta – niechybnie dojdzie w jesiennym wyroku TSUE, a także zapewne w wyroku stanowiącym odpowiedź na pytania prejudycjalne NSA. Jeśli zatem okaże się, że rządowa KRS została wyłoniona i działa z naruszeniem prawa UE, to pojawia się pytanie o sposób wykonania tego wyroku, a także pytanie o status powołanych w tym czasie sędziów sądów powszechnych oraz wydanych przez nich wyroków. Niestety może się okazać, że forsowanie niekonstytucyjnych i niezgodnych z prawem UE zmian w drodze faktów dokonanych doprowadzi do totalnego paraliżu w wymiarze sprawiedliwości.
Jak można by wykonać ten wyrok?
To oczywiście zależy od jego treści. Trzeba będzie przede wszystkim ocenić, jakie działania należy podjąć bezpośrednio na podstawie wyroku, a jakie wymagają ingerencji ustawodawcy. Założenie, że wykonanie tego wyroku będzie należało wyłącznie do ustawodawcy, wydaje się błędne.
Dlaczego w przypadku SN sprawa jest prosta? Przecież składy, w których zasiadają osoby, których status jako sędziów SN jest podważany, cały czas wydają wyroki.
Sprawa statusu tych osób jako sędziów SN jest prosta pod względem prawnym w tym znaczeniu, że konkurs na stanowisko sędziów SN, w którym zostały wyłonione ich kandydatury, przeprowadzono z poważnym naruszeniem Konstytucji RP. Obwieszczenie prezydenta o wolnych stanowiskach w SN zostało bowiem ogłoszone bez kontrasygnaty premiera. Akty urzędowe prezydenta wydane z pominięciem obowiązku uzyskania kontrasygnaty, podobnie jak ich konsekwencje, są nieważne z mocy Konstytucji RP (art. 144 ust. 2).
Kancelaria prezydenta twierdzi, że kontrasygnaty być nie musiało. Skoro bowiem prezydent bez podpisu premiera może powołać sędziego SN, to tym bardziej może samodzielnie obwieścić o wolnym stanowisku w tym sądzie.
Powoływanie sędziów na wniosek KRS stanowi prerogatywę prezydenta, która wynika wprost z treści konstytucji i powinna być – tak jak do tej pory – interpretowana literalnie. Nie można dokonywać jej rozszerzającej wykładni i twierdzić, że na tej podstawie prezydent może swobodnie zarządzać wymiarem sprawiedliwości. Taka interpretacja przeczy istocie prerogatyw jako kompetencji szczególnych zastrzeżonych wyłącznie dla prezydenta. Ponadto działania samego prezydenta są w tym zakresie niekonsekwentne, gdyż np. asesorów w sądach administracyjnych prezydent powołuje, zwracając się wcześniej do premiera o kontrasygnatę.
No tak, tylko że w przypadku asesorów w sądach administracyjnych mamy do czynienia z ugruntowaną już praktyką. Jeżeli natomiast chodzi o SN, to ta praktyka dopiero zaczyna się kształtować. Prezydent bowiem stosunkowo niedawno, bo na mocy ustawy o SN z końca 2017 r., otrzymał uprawnienia względem SN.
No i od tego zaczęły się problemy. Tworząc tę regulację – nota bene była ona inicjatywą ustawodawczą prezydenta – ustawodawca bezrefleksyjnie przeniósł wiele kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN oraz I prezesa SN na prezydenta, zapominając, że wykonując te uprawnienia, będzie on musiał zwracać się o kontrasygnatę do premiera. Problem ten sygnalizowano w toku prac ustawodawczych. Na takim też stanowisku stała Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, co wiemy z ujawnionej opinii publicznej korespondencji między prezydentem a premierem. Prezydent nie zwrócił się jednak o kontrasygnatę pod obwieszczeniem w sprawie konkursu na wolne stanowiska w Sądzie Najwyższym, co przesądza o jego nieważności. Postępowanie w tej sprawie powinno zostać umorzone przez KRS z uwagi na niedopuszczalność podjęcia w tej sprawie uchwały. Niestety nie zostało umorzone, a wyłonieni w tym postępowaniu kandydaci zostali – w pośpiechu i wbrew postanowieniu zabezpieczającemu NSA – nieważnie powołani na stanowiska sędziów SN.
Co z wydawanymi przez nich wyrokami?
Wyroki te zostały wydane przez osoby, które nie są sędziami SN. Wiele organizacji społecznych apelowało do osób powołanych na stanowiska sędziów SN na podstawie obwieszczenia prezydenta wydanego bez kontrasygnaty, by powstrzymały się od działalności orzeczniczej do czasu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących ich statusu. Sąd Najwyższy – słusznie – starał się także minimalizować wynikające stąd ryzyko, ograniczając ich udział w rozpatrywanych sprawach.
Z tego, co pan mówi, wynika, że, przynajmniej jeżeli chodzi o SN, można było sprawę załatwić szybciej. I mógł to już dawno zrobić NSA, bez konieczności uciekania się do kierowania pytań do TSUE.
Mogło tak być. Tym bardziej że odwołania kierowane do NSA były oparte na dwóch grupach argumentów: pierwsza dotyczyła wad formalnych i braku kontrasygnaty, druga obejmowała także wątpliwości dotyczące statusu KRS. NSA podzielił wątpliwości odwołujących się w sprawie statusu KRS i zwrócił się w tym zakresie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Nie oznacza to bynajmniej, że w orzeczeniu nie uwzględni kwestii braku kontrasygnaty.
A co z pozostałymi sędziami sądów powszechnych, którzy przeszli przez procedurę konkursową przed obecną KRS?
Orzeczenie TSUE stwierdzające, że KRS została powołana wbrew prawu UE, siłą rzeczy będzie rodziło wątpliwości co do statusu wybranych przez nią sędziów. Wątpliwości te powinny zostać niezwłocznie rozwiązane. Tego bowiem wymaga zachowanie standardów pewności prawa. Sędziów wybranych przez rządową KRS nie jest jednak wielu. Od momentu wniesienia pytań prejudycjalnych do TSUE niemal wszystkie okręgi sądowe odmówiły opiniowania kandydatów uczestniczących w konkursach na wolne stanowiska sędziowskie. Jak dotąd na wniosek nowej KRS powołano: 40 sędziów SN, 4 sędziów NSA, 45 sędziów sądów apelacyjnych, 275 sędziów sądów okręgowych, 13 sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych, 118 sędziów sądów rejonowych oraz 67 asesorów w sądach rejonowych i wojewódzkich sądach administracyjnych. W przypadku podważenia legalności KRS – jak się wydaje – wszystkie te nominacje trzeba będzie powtórzyć, z uwzględnieniem jednak wymaganego konstytucyjnie głosu środowiska sędziowskiego. Należy także pamiętać, że spośród tych sędziów zdecydowana większość to osoby, które na ten awans zawodowy w pełni zasłużyły i długo na niego oczekiwały.
A co się stanie, gdy rządzący jednak nie będą chcieli wykonać tego wyroku?
W państwach praworządnych wyroki sądów i trybunałów się wykonuje. W czarnym scenariuszu, przy lekceważeniu wyroków TSUE i dalszym sprzeniewierzaniu się wartościom demokratycznego państwa prawnego w zakresie wymiaru sprawiedliwości, nasza pozycja w UE będzie stopniowo topniała – co niestety już jest wyraźnie widoczne – aż w końcu opuścimy Unię.
Jak pana zdaniem będzie dalej funkcjonował SN?
Sytuacja w SN przypomina trochę tę, z jaką mieliśmy do czynienia w 2016 r. w Trybunale Konstytucyjnym. Pewne scenariusze wyglądają znajomo: w sposób wadliwy powołano nowych sędziów, którzy domagają się włączenia do działalności orzeczniczej, prowadząc spór z prezesem. W przypadku SN jest jednak istotny element europejski i orzecznictwo TSUE, które nie pozwala na trwałe odejście od standardów państwa prawnego. Spór ten odbywa się kosztem autorytetu SN, zdestabilizowania jego działalności oraz powstania nieuzasadnionych przewlekłości w zawisłych przez SN sprawach. Przykładem działań mających na celu zdestabilizowanie SN może być choćby pytanie prawne skierowane przed kilkoma dniami przez prof. Kamila Zaradkiewicza do TK. Rozpoznając jednoosobowo sprawę dotyczącą uzgodnienia stanu księgi wieczystej (sygn. akt IV CSK 176/19), zwrócił się on do TK z pytaniem, które w swej treści – w sposób całkowicie bezzasadny – zmierza do podważenia skuteczności wyborów sędziów SN dokonanych przez KRS w okresie od 14 lutego 2000 r. do 6 marca 2018 r. Następnie pod pozorem zabezpieczenia ten sam sędzia stara się pozbawić prezesa SN kierującego Izbą Cywilną jego uprawnień ustawowych i regulaminowych. Choć sprawa pytań Kamila Zaradkiewicza jest merytorycznie oczywiście bezzasadna, to trudno ocenić, w jaki sposób obecnie zachowa się trybunał. Niedawnym orzeczeniem w sprawie KRS udowodnił on bowiem, że potrafi bardzo sprawnie wpisać się w bieżący kontekst polityczny. Skutki ewentualnego orzeczenia trybunału, podważającego – w odpowiedzi na zadane pytanie prawne – wybór sędziów przez KRS w okresie ośmiu minionych lat, mogą zrujnować system prawny.
W jaki sposób można by naprawić funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego?
W styczniu 2019 r,. podczas konferencji zorganizowanej przez zespół ekspertów prawnych fundacji im. S. Batorego, zastanawialiśmy się nad tym, jak przywrócić zasady państwa prawnego. Reforma TK jest pierwszym działaniem, jakie należałoby podjąć, zmierzając w kierunku przywrócenia tych zasad. Stanęliśmy także na stanowisku, że wszelkie zmiany należy wprowadzać z poszanowaniem standardów konstytucyjnych. Konstytucyjnego bezprawia polegającego na rozbiciu władzy sądowniczej nie można naprawiać bezprawiem. Można mieć zatem wątpliwości, czy modny postulat przywrócenia praworządności jedną ustawą jest właściwy. Na szczęście jednak zmiany wprowadzane ustawami można ustawami odwrócić, przywracając instytucjom państwa prawnego ich dawną funkcję.
Dawnej sprawności TK nie można przywrócić w miesiąc. Kadencje prawidłowo wybranych sędziów TK są całkowicie poza wpływem ustawodawcy. Oczywiście inaczej jest z tzw. sędziami dublerami, których powinno się natychmiast odsunąć od orzekania
Od czego należałoby zacząć ten proces?
Jak wspomniałem, pierwszym krokiem powinno być naprawienie TK. Zwróćmy uwagę, że obecnie, wobec dysfunkcjonalności trybunału, jego funkcję w zakresie ochrony wspólnych przecież wartości zakotwiczonych w Konstytucji RP i prawie UE przejął TSUE. Przywrócenie sprawności TK pozwoliłoby na rzetelną ocenę konstytucyjności wielu ustaw, które przyczyniają się do destabilizacji władzy sądowniczej. Konieczne byłoby zatem opracowanie nowej ustawy o TK, a także – w dalszej perspektywie – ustawy o KRS oraz SN.
Te dwie ostatnie powinno się uchwalić, nie czekając na reakcję ze strony TK?
Dawnej sprawności TK nie będzie można przywrócić w miesiąc. Pamiętajmy, że obecnie w TK zasiada już 10 sędziów wybranych przez Sejm obecnej kadencji. Kadencje prawidłowo wybranych sędziów TK są całkowicie poza wpływem ustawodawcy. Oczywiście inaczej jest z tzw. sędziami dublerami, których powinno się natychmiast odsunąć od orzekania, gdyż osoby te zostały wybrane na miejsca już zajęte.
Naprawę ustawodawstwa regulującego wymiar sprawiedliwości powinno się zatem prowadzić równolegle w odniesieniu do TK, SN i KRS.
Od czego powinien się zacząć proces uzdrawiania TK?
Pierwszym krokiem powinno być odsunięcie od orzekania dublerów oraz zaprzysiężenie trzech sędziów wybranych prawidłowo przez parlament poprzedniej kadencji.
Od którego momentu liczyłaby się kadencja tych osób?
Od momentu wyboru przez Sejm. Tutaj nie może być przerwy. Ich kadencja trwa. Osoby te nie orzekają, gdyż nie zostały zaprzysiężone przez prezydenta.
Prof. Roman Hauser orzeka. W NSA.
Zgodnie z ustawą o TK odmowa złożenia ślubowania wobec prezydenta jest równoznaczna ze zrzeczeniem się funkcji sędziego TK. Pojawia się pytanie, czy sędziowie ci w obecnych okolicznościach chcieliby nadal objąć funkcję sędziego TK. Trzeba jednak przywrócić ciągłość indywidualnych kadencji sędziów TK, rezygnując z kadencji równoległych (dublerskich).
A co po tym, jak wyjaśni się sprawa tych trzech osób?
Nowa ustawa o TK nie powinna prowadzić do prostego przywrócenia stanu poprzedniego. Trybunał Konstytucyjny z 2015 r. nie był bowiem idealny. Ustawa powinna wyciągać wnioski także z problemów orzeczniczych istniejących przed 2015 r. Problemem było np. to, że system kontroli konstytucyjności prawa był trudno dostępny zarówno dla jednostki, jak i organizacji społecznych i gospodarczych. Trybunał był także mało konsekwentny w ocenie defektów legislacyjnych ocenianych ustaw.
Czy prace nad taką ustawą już trwają?
Z obiektywnych względów jest to niemożliwe. Trwają jednak na ten temat dyskusje w gronie organizacji społecznych. Padło w nich kilka ciekawych propozycji dotyczących np. zasad wyboru sędziów TK czy zmian w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zastanawiamy się również nad tym, co zrobić z orzeczeniami TK wydawanymi w tzw. składach dublerskich. Czy zasadne byłoby wprowadzenie możliwości wznowienia postępowań przed TK w sprawach zakończonych takimi orzeczeniami?
Taki przepis miałby charakter przejściowy?
W tym przypadku skłaniamy się raczej do poglądu, by postępowań przed TK nie wznawiać. Stworzenie takiej możliwości mogłoby bowiem przynieść więcej szkód niż pożytku. Pamiętajmy, że w TK znajduje się wniosek zmierzający do podważenia legalności wyboru w 2010 r. trzech sędziów TK. Obawiamy się, że dopuszczenie możliwości wznowienia orzeczeń TK wydanych w niewłaściwym składzie może być pokusą dla merytorycznie nieuzasadnionych prób kwestionowania legitymacji poszczególnych sędziów TK. Zasada, że orzeczenia TK są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą, nie powinna zatem dopuszczać wyjątków.
Jak mogłyby wyglądać nowe zasady wyboru sędziów TK?
Przede wszystkim koniecznie trzeba rozszerzyć listę podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na sędziów TK oraz stworzyć gwarancje transparentnego wyboru sędziów, w tym poprzez ustawowe uregulowanie procedury opiniowania kandydatur. Warto także stworzyć mechanizm zmuszający do poszukiwania szerszego poparcia w Sejmie dla zgłoszonej kandydatury. Obecnie kandydatów może zgłosić Prezydium Sejmu lub grupa co najmniej 50 posłów. Warto rozważyć, by prawo takie przysługiwało także np. Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Sądu Najwyższego czy Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezydentowi lub grupie co najmniej 30 senatorów. Wszystkie zgłoszone kandydatury powinny przejść jednolity proces opiniowania zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Zasadne byłoby według mnie, by wszystkie kandydatury na stanowisko sędziego TK były opiniowane przez Krajową Radę Sądownictwa. Konieczne byłoby także zorganizowanie wysłuchania publicznego kandydatów.
Warto także rozważyć zmianę zasad głosowania nad kandydaturami do TK przez Sejm. Obecnie sędziowie TK są wybierani bezwzględną większością głosów. Lepszym rozwiązaniem wydaje się wybór większością kwalifikowaną 3/5, a w przypadku jej nieuzyskania wybór większością bezwzględną, ale spośród dwójki kandydatów, którzy w poprzednim głosowaniu uzyskali największą liczbę głosów.
Po co zmieniać zasady postępowania dyscyplinarnego?
Propozycje zmian wynikają z tego, że w obecnym kształcie postępowanie dyscyplinarne może się okazać całkowicie dysfunkcjonalne. Ustawodawca po prostu nie przewidział sytuacji, w której poważne zarzuty dyscyplinarne można postawić większej grupie sędziów TK. Model postępowania dyscyplinarnego dotyczącego sędziów TK od zawsze był kształtowany w oparciu o model zastosowany w SN i NSA. Procedura jest dwuinstancyjna. W I instancji orzeka sąd dyscyplinarny w składzie trzech sędziów, a w II – pięciu sędziów. Skład wyznacza prezes TK w drodze losowania. Poza tym prezes TK wyznacza również rzecznika dyscyplinarnego, który jest oskarżycielem. Do przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w TK koniecznych jest zatem 10 sędziów. Trybunał – w odróżnieniu od SN i NSA – liczy ich 15. Jeśli zatem okaże się, że kilku z nich można postawić zbliżone zarzuty dyscyplinarne (np. orzekanie w warunkach konfliktu interesów), to nie będzie można przeprowadzić takiego postępowania.
A ilu sędziom TK w obecnej sytuacji można by takie zarzuty postawić?
Proponowane rozwiązanie nie jest wymierzone przeciwko konkretnym sędziom. Chodzi o uniknięcie dysfunkcjonalności postępowania dyscyplinarnego. Obecna sytuacja w TK daje jednak pod tym względem wiele do myślenia, jest bowiem wiele problemów wymagających rozważenia pod względem dyscyplinarnym: manipulowanie składami orzekającymi czy orzekanie w warunkach konfliktu interesów. To są przewinienia dyscyplinarne, które mogą dotyczyć równocześnie kilku sędziów.
Nowa ustawa o TK nie powinna prowadzić do prostego przywrócenia stanu poprzedniego. Trybunał Konstytucyjny z 2015 r. nie był bowiem idealny
W jaki sposób można rozwiązać ten problem?
Podstawowym założeniem jest to, że w skład sądu dyscyplinarnego TK mogą wchodzić wyłącznie sędziowie TK. Wynika ono z konieczności zapewnienia autonomii i niezależności trybunału od innych władz, w tym także innych organów władzy sądowniczej. Można by zatem rozważyć, by skład sądu dyscyplinarnego był losowany zarówno spośród czynnych sędziów TK, jak i sędziów TK w stanie spoczynku. Wówczas zachowalibyśmy wszystkie standardy niezależności, rozwiązując jednocześnie problem niewystarczającej liczby sędziów wymaganych do obsadzenia sądów dyscyplinarnych.
Sejm wybrał niedawno kolejnego sędziego TK, Wojciecha Sycha. Czy pana zdaniem wpłynie to na sytuację w TK w jakiś znaczący sposób?
Nie wiem. Czas pokaże. Życzę jednak panu sędziemu powodzenia i mam nadzieję, że będzie w pełni niezależnym i niezawisłym sędziów TK.