Subskrybuj nas na Youtube
Pani Przyłębska idzie w tym roku na nowy negatywny rekord – za sprawą tego czerwcowego tweeta Adama Traczyka, politologa i działacza społecznego związanego z Wiosną, ożyła dyskusja o skutkach zmian przeprowadzonych w Trybunale Konstytucyjnym.
Traczyk opublikował dane pokazujące, że od 2005 r. liczba spraw rocznie rozstrzyganych przez TK oscylowała wokół stu kilkudziesięciu, a po pierwszych pięciu miesiącach 2019 r. wyniosła zaledwie… 17.
Uznaliśmy, że to dobry moment, by działalności TK przyjrzeć się bliżej, wychodząc poza powtarzający się zarzut o „nicnierobieniu” za każdym razem, gdy zaplanowana na dany dzień rozprawa w ostatniej chwili spada z wokandy (a zdarza się to rzeczywiście często). Co istotne, zależało nam na poznaniu opinii wszystkich stron sporu, stąd próba uzyskania odpowiedzi na kilka podstawowych pytań (patrz obok) od prawników wywodzących się z różnych środowisk, w tym tych kojarzonych z obecną ekipą rządzącą. W samym TK odesłano nas do Ministerstwa Sprawiedliwości, a w MS – do trybunału. Na nasze prośby o podsumowanie nie zechcieli też odpowiedzieć eksperci, którzy w 2016 r. zasiadali w powołanym przez marszałka Sejmu zespole ds. problematyki Trybunału Konstytucyjnego. Także kilku posłów PiS, a zarazem prawników, mimo początkowych zapewnień, ostatecznie nie zechciało się odnieść do krytyki sformułowanej przez osoby, które w naszej minisondzie wzięły udział.
1 Czy prace Trybunału Konstytucyjnego są, tak jak przewidywano na początku kryzysu, sparaliżowane? Czy może TK pracuje już w „normalnym” trybie i obawy wysnuwane na początku zmian okazały się bezpodstawne?
2 Czy wyroki Trybunału Konstytucyjnego w obecnym składzie mają wpływ na kształt prawa w Polsce?
3 Czy to, czego się obawiano na początku kryzysu, potwierdziło się? Jak wygląda obecnie sytuacja w Trybunale po kilku latach od zmian?
4 Czy Trybunał Konstytucyjny jest niezależny, czy w sprawach związanych ze zgodnością z konstytucją poszczególnych ustaw i celów lub działalności partii politycznych orzeka na korzyść strony rządzącej?
5 Jaki wpływ na prace Trybunału Konstytucyjnego ma zmiana wyznaczania składów orzekających i zmiany sędziów wyznaczonych do poszczególnych spraw?
6 Jaka przyszłość rysuje się przed Trybunałem Konstytucyjnym? Czy jeżeli jest dotknięty kryzysem, to czy istnieje szansa na jego zakończenie?
7 Wiele osób twierdzi, że Naczelny Sąd Administracyjny odgrywa teraz ważniejszą rolę i budzi większe zaufanie niż TK. Czy wyroki NSA są teraz bardziej respektowane niż Trybunału Konstytucyjnego?
Stanisław Trociuk,
zastępca rzecznika praw obywatelskich
zastępca rzecznika praw obywatelskich
1 Prace Trybunału Konstytucyjnego nie są sparaliżowane, nie ulega jednak wątpliwości, że pracuje on o wiele mniej efektywnie niż poprzednio. Świadczy o tym zarówno liczba orzeczeń, jak i spraw kierowanych w ostatnich latach do Trybunału Konstytucyjnego. Podmioty, które są uprawnione do składania wniosków do Trybunału, robią to znacznie rzadziej niż poprzednio, co jest spowodowane brakiem zaufania do tego organu oraz przekonaniem, że trzy osoby zasiadające w Trybunale nie posiadają statusu sędziego.
2 Wyroki Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza te wydane w prawidłowo ukształtowanym składzie orzekającym, mają w dalszym ciągu wpływ na kształt prawa w Polsce. Świadczą o tym chociażby takie orzeczenia, jak to dotyczące świadczeń emerytalnych dla kobiet urodzonych w 1953 r. Natomiast wciąż pozostaje nierozstrzygnięta w sposób jednoznaczny kwestia, czy i jakie znaczenie należy przypisać orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego wydanym w składzie, w którym zasiadały osoby w świetle wyroków TK z 2015 i 2016 r. nieuprawnione do orzekania.
3 Niestety wszelkie obawy, które zostały wyrażone na początku kryzysu związanego z Trybunałem Konstytucyjnym, potwierdziły się. Wydając takie orzeczenia, jak w sprawie zgromadzeń cyklicznych czy też Krajowej Rady Sądownictwa, Trybunał nie tylko odstąpił od dotychczasowego dorobku orzeczniczego, lecz także – w przypadku zgromadzeń cyklicznych – odstąpił od reguł ogólnoeuropejskich, opartych na dorobku orzeczniczym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
4Wymienione powyżej orzeczenia, jak również wnioski kierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez prokuratora generalnego wskazują na to, że Trybunał przestaje być organem ochrony praw lub wolności jednostki, staje się natomiast organem, którego zadaniem jest legitymizowanie nawet najbardziej kontrowersyjnych poczynań władzy ustawodawczej lub wykonawczej.
5 Dokonywana bez podstawy prawnej zmiana składów orzekających Trybunału Konstytucyjnego świadczy przede wszystkim o tym, że postępowania przed tym organem prowadzone są z naruszeniem zasady praworządności. Okoliczność ta sama w sobie delegitymizuje w oczach uczestników postępowania, a także w oczach opinii publicznej wydawane w ten sposób orzeczenia. Nie sposób bowiem mówić o niezależności i niezawisłości orzekania, jeśli skład orzekający jest kształtowany z naruszeniem prawa, a czynność ta ma służyć osiągnięciu oczekiwanego rozstrzygnięcia.
6Przyszłość Trybunału Konstytucyjnego jest wielką niewiadomą. Niewątpliwie Trybunał utracił rzecz najcenniejszą – zaufanie opinii publicznej, przez dużą jej część jest obecnie postrzegany jako organ dyspozycyjny wobec władzy i jej zamiarów. Same zmiany prawa i zmiany personalne bez przywrócenia tego zaufania nie spowodują, że organ ten znowu będzie postrzegany jako organ niezależny od innych władz.
7Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z pewnością nie budzą takich kontrowersji jak orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Krytyka, jeśli występuje, dotyczy jednostkowych rozstrzygnięć tego sądu, nikt natomiast – inaczej niż w przypadku Trybunału Konstytucyjnego – nie kwestionuje, że jest to sąd należycie obsadzony, obdarzony cechami niezależności i niezawisłości, a tylko takie cechy budują zaufanie do organu sądowego.
Danuta Przywara
prezes Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka
1Prace TK sparaliżowane nie są – natomiast są, jak sądzę, inaczej organizowane (m.in. mniej transparentnie, z licznymi naruszającymi art. 38 ust. 1 ustawy o TK zmianami w składach orzekających). Jak wynika z danych statystycznych opublikowanych przez sam TK, zdecydowanie spadła jego wydajność. Można sądzić, iż spraw wpływa mniej i rozpatrywane są wolniej niż to było do roku 2015. Pierwsze wynika, jak sądzę, ze spadku autorytetu TK, drugie z organizacji jego pracy.
2Każdy wyrok TK ma wpływ na kształt prawa w Polsce. Odrębną sprawą jest, czy jest to wpływ pozytywny czy negatywny. Niestety w sprawach o znaczeniu ustrojowym wyroki wydawane przez TK w obecnym kształcie mają wpływ zdecydowanie negatywny, petryfikując faktycznie niezgodne z Konstytucją RP, a pożądane przez rządzącą koalicję zmiany w ustroju Rzeczpospolitej (m.in. ostatnie orzeczenie w kwestii zgodności ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa z konstytucją).
3 Niestety tak. W sprawach o znaczeniu ustrojowym TK wprost odpowiada na wyartykułowane i/lub domniemane zamówienie władz ustawodawczej i wykonawczej.
4 Patrz odpowiedź na pytanie 3.
5 Zdecydowanie negatywny. Zmiany w składach orzekających dotyczą spraw ważnych dla rządzących. Można więc zakładać, że chodzi o wykluczenie z orzekania w nich niezależnych sędziów. Efekt: wydłużony czas procedowania (kolejni dołączani do składu orzekającego muszą zapoznawać się materiałem sprawy) oraz uzyskanie gwarancji otrzymania pożądanego przez rządzących orzeczenia.
6 Nie wiem. Pomysły ekspertów wahają się od wymuszającego zmianę Konstytucji RP wykluczenia Trybunału Konstytucyjnego z polskiego porządku prawnego i przekazania pełnionych przez niego funkcji Sądowi Najwyższemu (patrz rozwiązanie obowiązujące m.in. w USA) po sanację jedynie poprzez wyeliminowanie ze składu osób, które zajęły już wcześniej prawidłowo obsadzone miejsca. Kwestią otwartą pozostaje także ważność wyroków TK wydanych z udziałem w składzie orzekającym osób niebędących sędziami. Zastosowanie bądź nie określonych rozwiązań zależeć będzie w dużym stopniu od czasu, w jakim okaże się to możliwe i związanego z nim stopnia destrukcji i Trybunału, i konstytucyjnego ustroju RP.
7 Przez urzędy i instytucje centralne zdecydowanie nie. Wystarczy tu przywołać zlekceważenie postanowień NSA o zabezpieczeniu w postaci wstrzymania wykonania uchwał KRS przez Prezydenta RP oraz kontynuowanie działania przez samą KRS. Diagnoza stosunku innych aktorów życia publicznego do wyroków NSA wymagałaby przeprowadzenia badań, bez nich nie podejmuję się oceny.
Anna Rakowska-Trela
prof. UŁ dr hab., adwokat
1 Trybunał Konstytucyjny jest sparaliżowany, a nawet więcej: stracił możliwość realizacji swojej funkcji ustrojowej. Dowodem na to jest po pierwsze, selekcja spraw do rozpatrzenia przeprowadzana w Trybunale. W szybkim tempie rozpatrywane są bowiem sprawy o znaczeniu politycznym (oczywiście zgodnie z oczekiwaniami rządzących, czego doskonałym przykładem jest właśnie wręcz haniebny „wyrok” w sprawie KRS), zaś zwykłe sprawy ludzkie czekają na trybunalskich półkach długimi miesiącami, bez widoków na wyznaczenie terminu posiedzenia czy rozprawy. Tak Trybunał działać nie powinien. Po drugie, został sparaliżowany także w tym sensie, że – jak wspomniałam – stracił możliwość realizacji swojej funkcji ustrojowej, przestał być trybunałem w konstytucyjnym rozumieniu. Obecnie jest to organ stojący na straży interesów politycznych rządzącego ugrupowania, nie zaś na straży konstytucyjnych wolności i praw obywateli.
Obecnie Trybunał można określić jako organ upadły, który – za sprawą polityków – utracił swój konstytucyjny charakter i budowany dziesiątkami lat autorytet.
2Jeśli chodzi o wyroki wydawane po 2016 r., to odpowiedź na to pytanie nie jest jednoznaczna, bo wyroków tych jest w sumie niewiele. W latach 2016–2018 Trybunał wydawał po 36 wyroków, podczas gdy w latach wcześniejszych liczba ta była około dwukrotnie większa i oscylowała wokół 70 wyroków rocznie.
To nie nikła liczba wydawanych przez obecny TK wyroków jest jednak najgorsza. Najgorsza jest ich treść i prawnicza jakość. Chodzi szczególnie o te wyroki, które są wydawane w sprawach istotnych politycznie, odpowiadają one bowiem tylko i wyłącznie oczekiwaniom polityków opcji rządzącej, nie zaś podstawowym standardom prawnym i konstytucyjnym. Takie orzeczenia jak chociażby wyrok w sprawie KRS są po prostu prawniczo nie do obrony. Podjęta próba jego ustnego uzasadnienia była prawniczą katastrofą. Takie wyroki nie tylko stają się przedmiotem uzasadnionego potępienia, lecz także przestają być postrzegane jako poważne rozstrzygnięcia poważnego konstytucyjnego organu. Będą ciemną kartą w historii Trybunału Konstytucyjnego.
3 Niestety, wszelkie obawy się potwierdziły, i to chyba niekiedy w dwójnasób. Warto przypomnieć, że w 2015 i w 2016 r. niektórzy wierzyli jeszcze, że wobec sędziów wybieranych przez Sejm obecnej kadencji zadziałają jednak gwarancje niezawisłości i będą oni w stanie sprostać wyzwaniom i wymaganiom, jakie demokratyczne państwo prawa stawia przed sędziami TK. Są oni jednak dyspozycyjni politycznie i rozmieniają swój prawniczy autorytet na drobne, za cenę przychylności rządzących. Na tę sytuację nakładają się jeszcze poufne wizyty polityków w Trybunale, wewnętrzne konflikty między „nowymi sędziami”, które są tajemnicą poliszynela i które dodatkowo nadszarpują jego autorytet. Tym bardziej więc pozytywnie należy ocenić wycofywanie przez niektóre organy (w tym przede wszystkim przez Rzecznika Praw Obywatelskich) złożonych wcześniej do TK wniosków w sytuacji, gdy okazuje się, że te miałyby być rozpatrywane przez sędziów, co do prawidłowości wyboru których są wątpliwości (tzw. sędziów dublerów). Należy bowiem czynić wszystko, aby Trybunał w obecnym kształcie psuł nasz system prawny w jak najmniejszym stopniu.
4 Z wcześniejszych moich uwag wynika, że obecnie TK nie orzeka niezależnie; więcej: jest zaprzeczeniem niezależności, niezawisłości i stania na straży Konstytucji RP. Widać to na każdym etapie jego obecnej działalności: od doboru spraw do rozstrzygnięcia poprzez wyznaczanie składów orzeczniczych, procedowanie, po treść wydawanych rozstrzygnięć. Trybunał stał się organem politycznym stojącym na straży interesów partii rządzącej. Nie jest już organem władzy sądowniczej stojącym na straży Konstytucji RP.
5Zmiany, o których mowa, są kolejną ciemną kartą w działalności obecnego Trybunału. Na pierwszy rzut oka widać, że są one dokonywane w zależności od potrzeb politycznych i oczekiwań co do treści rozstrzygnięcia. Ta praktyka nie tylko zasługuje na dezaprobatę, lecz nawet może być oceniana w kategoriach nadużycia uprawnień wynikających z zajmowanego stanowiska. Osobiście ze zdziwieniem przyjmuję, że sędziowskie przecież sumienie pani Julii Przyłębskiej pozwala jej na tak niegodne manipulowanie Trybunałem.
6 Pytanie o przyszłość TK jest arcytrudne. Po pierwsze dlatego, że sędziowie-dublerzy od lat są faktem. Po drugie dlatego, że faktem są także niestety orzeczenia odbiegające od standardów demokratycznego państwa prawnego. To się już stało i nie da się tego z dnia na dzień przekreślić lub odwrócić.
Twierdzę nawet, że obecnie sytuacja jest trudniejsza od tej, w jakiej znaleźliśmy się w latach 1989–1990. Wówczas bowiem było wiadomo, że trzeba ustrój i organy stworzyć od podstaw, że trzeba napisać nową konstytucję. Obecnie Trybunał Konstytucyjny w Konstytucji RP mamy, nie mamy go natomiast w praktyce.
Jeżeli wybory wygrają siły prodemokratyczne, to z pewnością kwestie związane z Trybunałem Konstytucyjnym (ale i z KRS czy sądownictwem w ogóle) trzeba będzie doprowadzić do standardów państwa prawa. Kroki podejmowane w tym celu będą jednak musiały być z jednej strony sprawne i stanowcze, z drugiej – co nie mniej istotne – zgodne z prawem. Żadna władza nie może bowiem czerpać korzyści ani inspiracji z bezprawia władzy poprzedniej. Trzeba więc będzie w granicach Konstytucji i ustawodawstwa RP podejmować kroki naprawcze, może dyscyplinarne, a nawet w uzasadnionych przypadkach prawnokarne, które pozwolą na przywrócenie Polsce i Polakom prawdziwego sądownictwa konstytucyjnego.
7Wydaje się, że zarówno NSA, jak i sądy powszechne cieszą się większym zaufaniem aniżeli TK w obecnym kształcie. Przyczyna jest prosta: w sądach tych orzekają nadal w większości sędziowie, którzy nie sprzeniewierzyli się niezależności i niezawisłości sędziowskiej i – co do zasady – nie boją się sięgać do Konstytucji RP i stać na jej straży w sytuacji dysfunkcjonalności TK. Choć oczywiście i od tej reguły są wyjątki. Dlatego właśnie aktualna obecnie staje się kwestia bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy i możliwości dokonywania w ramach ich działalności orzeczniczej, polegającej na wymierzaniu sprawiedliwości, oceny konstytucyjności przepisów ustaw mających mieć zastosowanie w konkretnych sprawach i pomijania przez sądy niekonstytucyjnych przepisów ustawowych przyjmowanych przez obecną władzę. Warto przypomnieć, że zagadnienie to nie jest nowością. Za taką możliwością SN opowiadał się w okresie bezpośrednio po uchwaleniu Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., m.in. w wyroku z 7 kwietnia 1998 r. (sygn. akt I PKN 90/98). Ta linia orzecznicza w późniejszym okresie, z uwagi na prawidłowe i skuteczne funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego, straciła na znaczeniu i uległa ewolucji w kierunku bardziej powściągliwego podejścia do kompetencji sądów do samodzielnego rozstrzygania co do konstytucyjności ustaw. Obecnie jednak, w świetle kryzysu, jaki dotknął TK, i związanego z nim zagrożenia dla demokratycznego ustroju oraz wolności i praw obywatelskich, należy postulować, by sędziowie sądów powszechnych i administracyjnych nie bali się sięgać po konstytucję i ją stosować. To oni bowiem, jako piastuni trzeciej władzy, wobec paraliżu TK są obowiązani stać na straży wolności i praw człowieka i obywatela.
Marcin Matczak
prof. UW dr hab., radca prawny Domański Zakrzewski Palinka
1 TK nie pracuje normalnie. Dane wskazują na to, że drastycznie spadła liczba spraw, którymi się zajmuje, a te, które rozpatruje, są inicjowane w dużej mierze przez partię rządzącą, która wykorzystuje TK do potwierdzenia legalności swoich działań. Taka sytuacja dowodzi, że zamach na efektywność TK się udał i nie pełni on już w Polsce funkcji rzeczywistego sądu konstytucyjnego.
2 Mają, ale głównie negatywny. TK jest wykorzystywany do takiego kształtowania prawa w Polsce, aby umożliwiało ono realizację planów politycznych obecnej partii rządzącej, a nie kontrolowało realizację tych planów. Dodatkowo TK kształtuje prawo polskie w opozycji do prawa europejskiego, co zagraża naszej obecności w UE.
3 Potwierdziło się. Patrz odpowiedź na pytanie nr 1.
4 TK nie rozpatrywał dotąd spraw zgodności celów partii politycznych z Konstytucją. W innych sprawach rozstrzyga w ogromnej większości przypadków na korzyść strony rządzącej.
5 Ogromny – zmiany te stanowią prawdopodobnie poważne naruszenie prawa, być może nawet przestępstwo. To one w dużej mierze powodują, że TK nie działa jak efektywny, niezależny sąd konstytucyjny.
6 Jest taka szansa, ale wymaga to usunięcia z TK dublerów, wprowadzenia tam legalnych sędziów oraz osądzenia dyscyplinarnego, a może i karnego nieprawidłowości, takich jak manipulowanie składami.
7Zaufanie do TK jest tak niskie, że każdy inny sąd cieszy się większym. NSA nie jest tutaj wyjątkiem. Wydaje mi się jednak, że większe zaufanie niż NSA mają „stare” izby SN.