Subskrybuj nas na Youtube
W zeszłym tygodniu posłowie partii rządzącej skierowali do Sejmu kolejny, ósmy już projekt nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym. Zmiany dotyczą m.in. procedury wyłaniania kandydatów na I prezesa SN. Jedna z nich przewiduje, że – w pewnych okolicznościach – prezydent będzie mógł swobodnie wskazać I prezesa SN spośród wszystkich sędziów SN. Czy ta zmiana mieści się w konstytucyjnych ramach?
Nie ma wątpliwości, że w zakresie procedury wybierania kandydatów na I prezesa SN projekt jest w sposób oczywisty niezgodny z konstytucją, a konkretnie z jej art. 186 ust. 3. W nim jest wyraźnie napisane, że prezydent powołuje I prezesa SN spośród kandydatów mu przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN. Natomiast w tym projekcie zawiera się alternatywę, że tego przedstawienia w ogóle może nie być, może w ogóle do niego nie dojść, a mimo to prezydent dokona aktu powołania. W tym zakresie jest to więc propozycja w całej rozciągłości sprzeczna z konstytucją.
Projektodawcy proponują zmianę zasad podejmowania uchwały w sprawie wyłonienia kandydatów na I prezesa SN. Chcą m.in., aby w sytuacji gdy na zgromadzeniu ogólnym sędziów SN zabrakło kworum do podjęcia takiej uchwały, mogła ona zostać przegłosowana przez dowolną liczbę sędziów SN.
Zaproponowana w projekcie procedura dochodzenia do decyzji w ramach Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN jest coraz mniej reprezentatywna dla SN, a przez to coraz mniej demokratyczna. W coraz szerszym zakresie możliwy do dokonania wybór może być wyborem maksymalnie mniejszościowym, w stanie faktycznym dokonanym przez pojedynczych sędziów, a nie przez zgromadzenie. A to oznacza, że kandydat właściwie przez nikogo niepopierany w ramach zgromadzenia ogólnego może być przedstawiony prezydentowi jako kandydat na I prezesa SN. W projekcie mowa jest o tym, że zgromadzenie przedstawia prezydentowi od trzech do pięciu kandydatów. Siłą rzeczy ten czwarty czy piąty kandydat nie będzie reprezentował praktycznie nikogo, a mimo to będzie mógł zostać I prezesem SN.
Ponieważ będzie mógł sam na siebie zagłosować?
Tak jest. Wystarczą pojedyncze głosy, może tych głosów być kilkakrotnie mniej niż w stosunku do pozostałych kandydatów, a mimo to zostanie przedstawiony prezydentowi. W tym zakresie projekt ogranicza reprezentatywność wyboru dokonującego się w SN i generuje ryzyko, że I prezesem SN zostanie osoba niemająca predyspozycji do kierowania tą organizacją. Nie jest przecież tak, że ze zdolnością do orzekania idzie w parze umiejętność zarządzania dużymi zespołami ludzkimi. Sprawia to, że projektowany tryb postępowania, także z punktu widzenia zarządzania organizacją, jest niskiej jakości i wzmacnia ryzyko pogłębiania problemów w zarządzaniu SN, do czego prawodawca (chcący uchodzić za racjonalnego) nie powinien przykładać ręki.
Autorzy projektu twierdzą, że stoi za nimi potrzeba zagwarantowania możliwości nieprzerwanego funkcjonowania Sądu Najwyższego i właściwej organizacji jego pracy. Pana to tłumaczenie przekonuje? Czy kiedyś zdarzyło się tak, żeby rzeczywiście nie można było dokonać wyboru kandydatów na I prezesa SN?
W zakresie zarządzania całym SN praktyka jest, jak dotychczas, prawidłowa. Mówię o całym SN, bo trzeba mieć na uwadze dysfunkcjonalności związane ze statusem prawnym prezesa Izby Dyscyplinarnej SN. Który kierując jedną z jednostek organizacyjnych SN, jaką jest izba, właściwie nie podlega I prezesowi SN, czyli szefowi całej organizacji, co z punktu widzenia zarządzania organizacją nie jest normalne. Mniej więcej od 20 lat, a więc od czasu, gdy odstąpiono od wyboru I prezesa SN przez Sejm, wybór kandydatów nie budził większych wątpliwości. Były to rekomendacje osób cieszących się zaufaniem społecznym, reprezentatywnych dla SN. Ci dwaj kandydaci na I prezesa SN przedstawiani prezydentowi byli rzeczywiście popierani przez duże gremia sędziów, ze zdolnością do prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. I od tej procedury reprezentatywności sukcesywnie odchodzi się w kolejnych projektach zmian w ustawie o SN, także w tym ostatnim.
Skąd taka potrzeba?
Ma to oczywiście silne konotacje z obecną sytuacją polityczną dotyczącą SN oraz z tym, że kolejne zmiany ustawy o SN pogłębiają chaos wokół tego sądu i problemy dotyczące legitymizacji wyboru poszczególnych sędziów SN. I właśnie w tym kontekście należy analizować ten najnowszy projekt. Prawodawca ma świadomość, że SN bez tych zmian w przyszłości może nie być zdolny do działania, nie być zdolny do wyłonienia kandydata na I prezesa SN. A skoro tak, to wprowadza zmiany, które pozwolą prezydentowi swobodnie wybrać sobie jakiegokolwiek I prezesa SN, byleby w ogóle jakiś I prezes był.
A skąd przypuszczenie, że SN nie będzie zdolny wyłonić takiego kandydata?
To już wynika z tego, co dziś dzieje się w SN. Do SN obecnie są wybierane osoby o podwójnej dysfunkcji. Pierwsza wynika z niekonstytucyjności skrócenia kadencji członków KRS i wybrania w to miejsce nowych osób, co ma swoją kontynuację w nieprawidłowościach w samej procedurze wyłaniania sędziów SN, bo z bezprawia nie rodzi się prawo. Druga dysfunkcja wynika z wątpliwych kwalifikacji moralnych części osób ostatnio powołanych do SN. Trzeba przypomnieć, że część z nich nie ma elementarnych kwalifikacji, aby pełnić w ogóle funkcję sędziego. Ktoś, kto ma na koncie torturowanie kobiety będącej w dziewiątym miesiącu ciąży, nie ma predyspozycji do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, a osoby o takim bądź podobnym dorobku życiowym są powoływane do SN. Notabene powoływanie do organów wymiaru sprawiedliwości osób niemających do tego elementarnych kwalifikacji jest nawiązaniem do mechanizmu stosowanego na ziemiach polskich po 1944 r. w ramach instalowania władzy komunistycznej. Tak więc siłą rzeczy tego typu osoby nie mogą być normalnie traktowane nie tylko przez obywateli, ale także przez gremia sędziowskie. Podobna sytuacja miała miejsce w Trybunale Konstytucyjnym, gdzie podczas wyboru kandydatów na prezesa również zabrakło kworum. W przypadku SN ustawodawca stara się uniknąć takiej sytuacji. I stąd ta procedura zmniejszania obwarowań, odchodzenia od kworum, a jeżeli i bez tego kworum nie da się wyłonić kandydatów, wprowadzenia rozwiązania, które pozwoli powołać kogokolwiek bez jakichkolwiek warunków formalnych.
Projektodawcy chcą zmian także w procedurze wyboru kandydatów na sędziów SN. Zgodnie z nimi kandydaci tacy nie będą mieli prawa odwołać się od uchwały KRS do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Czy taką regulację da się pogodzić z zasadą równości wobec prawa? Chętni do innych sądów zachowają możliwość skarżenia uchwał KRS.
Jest to druga grupa zmian w projekcie, która budzi wątpliwości konstytucyjne. W tym zakresie dotyczy to prawa do sądu, prawa do kontroli aktów podejmowanych przez organy władzy publicznej. W państwie prawnym wszystkie akty prawne władzy publicznej powinny być kontrolowane właśnie po to, aby minimalizować ryzyko nadużywania władzy, naruszania praw uczestników stosunków prawnych. I ten standard zapewnia nam konstytucja, chociażby poprzez art. 45. Projekt ustawy o SN od tego standardu odchodzi, co więcej, to odejście jest ściśle powiązane z problematyczną praktyką polityczną, z bieżącymi wydarzeniami. Przepisy projektu mają bowiem mieć wpływ także na te postępowania, które już są w toku. I to nie jest przypadek. Projektodawca wyraźnie zmierza do tego, aby postępowania problematyczne dla niego, w których dowodzi się, że organ władzy publicznej naruszył przepisy prawa, zostały zakończone bez rozstrzygnięcia merytorycznego i aby strona takiego postępowania nie miała żadnego środka ochrony swoich praw.
No właśnie. Przewiduje się, że postępowania wszczęte odwołaniami od uchwał KRS o przedstawieniu prezydentowi kandydatów na sędziów SN toczące się przed NSA i jeszcze niezakończone będą musiały zostać umorzone. Czy zatem NSA będzie musiał wycofać z TSUE pytania prejudycjalne, które zostały zadane na kanwie tego typu spraw?
To oczywiste, że dokonując takich zmian w prawie, chce się także uniemożliwić rozstrzyganie sprawy przed TSUE, chce się niejako wymusić na TSUE umorzenie postępowania. Ale teoria prawa przypomina nam: sztuczki prawne nie tworzą prawa. Każdy sąd, także TSUE, musi brać pod uwagę całokształt ważnych okoliczności składających się na rozstrzygany spór. W tym przypadku taką okolicznością jest swego rodzaju kuglowanie przepisami prawa po to, aby wymusić na sądzie stosującym prawo określone zachowanie. Im bardziej prawodawca kugluje przepisami, tym bardziej trzeba się zastanawiać nad motywami i konsekwencjami jego działalności i sąd od tego nie ucieknie. NSA stanie więc przed wyborem. Z jednej strony będzie miał obowiązujący przepis ustawowy, który będzie go zobowiązywał do umorzenia postępowania, a z drugiej przepisy rangi konstytucyjnej, czyli art. 45, traktujący o prawie do sądu i art. 8 ust. 2 obligujący do bezpośredniego stosowania przepisów konstytucji. NSA będzie musiał więc zdecydować, czy takie stosowanie ustawy zasadniczej znajdzie zastosowanie w tej sytuacji. Jeżeli tak, to będzie mógł stwierdzić, że skoro przysługuje prawo do sądu, a postępowanie zostało wszczęte, to jako takie – ze względu zarówno na interes strony postępowania, jak i interes publiczny – powinno być zakończone.
Tłumacząc potrzebę wprowadzenia tego typu rozwiązań, projektodawca powołał się na niedawny wyrok TK, gdzie rzeczywiście stwierdzono niekonstytucyjność przepisu mówiącego o tym, że kandydatom od uchwały KRS przysługuje odwołanie do NSA. Z ustnych motywów uzasadnienia tego wyroku wynika jednak, że niekonstytucyjne jest nie to, że takie odwołanie w ogóle przysługuje, ale to, że ma je rozstrzygać NSA.
To prawda. Bez wątpienia TK stwierdził jedynie, że to nie jest droga przez NSA, natomiast nie twierdził, że to w ogóle nie jest droga przez sąd. I z tego, co powiedział TK, nie można wyciągać zbyt daleko idących wniosków. Uchwała KRS o wyborze kandydata na sędziego SN to nie jest przecież akt dyskrecjonalny, tak jak np. prezydencki akt powołania na urząd sędziego. To nie jest tego typu decyzja, a KRS nie jest tego typu organem o takich kompetencjach. Nie ma więc wątpliwości, że wszystkie jej akty muszą być aktami weryfikowalnymi we właściwej sądowej procedurze. Spośród organów władzy publicznej prezydent czy Sejm mają tego typu kompetencje, że aktem własnej woli coś postanawiają. Natomiast inne organy tego typu kompetencji nie posiadają.
Gros zmian zaproponowanych w projekcie dotyczy także postępowań dyscyplinarnych. Studiując je, można dojść do wniosku, że ustawodawca pełne zaufanie ma tylko do Izby Dyscyplinarnej SN. To jej bowiem powierza, kosztem pierwszoinstancyjnych sądów dyscyplinarnych, kompetencje decydowania o uchyleniu sędziom immunitetu. Czy tutaj widzi pan jakieś zagrożenia?
Na pierwszy rzut oka w tej części propozycji nie widzę problemów natury konstytucyjnej. Dopóki kwestia jest rozstrzygana w ramach władzy sądowniczej, dopóki jest procedura postępowania zakładająca możliwość odwołania, dopóty nie widzę większego niebezpieczeństwa.
Czy jest coś w tym projekcie, co zaliczyłby pan na plus?
Na plus zaliczyłbym zwrócenie przez marszałka Sejmu tego projektu wnioskodawcy w celu jego dopasowania do przepisów konstytucyjnych i uzasadnienia racjonalności proponowanych zmian. Nie ma możliwości, żeby uznanie budziła sytuacja, w której prawodawca w sposób nieudolny próbuje przezwyciężać problemy, które sam stwarza poprzez naruszanie i omijanie przepisów konstytucyjnych, niestosowanie zasad dobrej legislacji. Gdyby prawodawca od samego początku stosował zasady, które obowiązują, to nie byłoby tego projektu, nie byłoby kolejnej zmiany do kolejnej zmiany. Kiedyś pani premier Beata Szydło mówiła, że wystarczy nie kraść. Podobnie i tutaj: wystarczy przestrzegać Konstytucji RP, reguł prawidłowej legislacji, żeby tego typu problemów nie było. Ten projekt to klasyczny przykład nieudolnego przemyślenia problemu, który się samemu stworzyło tylko po to, żeby za jakiś czas ze zdziwieniem (albo i bez zdziwienia) stwierdzić, że problemy są jeszcze większe, jeszcze bardziej rozległe i trzeba znów coś z nimi zrobić. To nie jest normalne.
