Subskrybuj nas na Youtube
Argument, że zwycięzcy wyborów mogą dowolnie zmieniać przepisy, z którym spotykamy się ostatnio często, jest nie do obrony. Podobnie jak publiczne głoszenie przez prawników własnych poglądów politycznych pod pozorem mówienia o prawie.
Wdemokratycznym państwie prawnym normy prawne wyznaczają ramy działania polityków. Ci zaś mają możliwość kształtowania prawa poprzez działania legislacyjne. Jednakże, aby działalność prawodawcza była skuteczna, musi odbywać się w ustalonych w umowie społecznej (jaką jest konstytucja) normach i regułach.
Prawnicy funkcjonujący w sferze publicznej powinni umieć wyznaczyć granicę pomiędzy komentowaniem prawa a odnoszeniem się do polityki. Coraz częściej zauważa się, że prawnik zapraszany do mediów opowiada o swoich preferencjach politycznych, nie zaś o normach prawnych oraz stanie, który przez prawo jest kreowany. Zasadne jest zatem pytanie: gdzie przebiega cienka granica między działalnością polityczną a prawną? Wskazanie zależności oraz obszarów oddziaływania obydwu dziedzin na siebie może doprowadzić do uproszczenia prawniczych wypowiedzi. To zaś pozwoliłoby na lepszą komunikację prawników z otoczeniem, a ta ciągle pozostawia wiele do życzenia.
Immanuel Kant w swoim dziele pt. „Pokój wieczny” zauważył, że „Prawdziwa polityka nie może uczynić kroku, nie złożywszy wcześniej hołdu moralności”. Wychodząc od tego założenia w kontekście rozważań na temat współoddziaływania pomiędzy prawem a polityką, należy stwierdzić, że regulacja obydwu sfer nie będzie udana bez odwołania się do aksjologii. Zależności pomiędzy prawem a polityką nie są niczym nadzwyczajnym w demokratycznym państwie prawnym (por. art. 2 Konstytucji RP). Niemniej nie można zapomnieć, że relacje te istnieją również w państwach totalitarnych czy autorytarnych. Podstawowym zagadnieniem, na które należy zwrócić uwagę, jest pytanie o relacje, które towarzyszą współoddziaływaniu obydwu sfer. To, w jaki sposób są one tworzone na gruncie aktów konstytucyjnych (oraz późniejszych relacji faktycznych), przesądza o kształcie państwa, jego stosunku do jednostki oraz poszanowaniu zasad ustrojowych czy praw człowieka. Agresywne oddziaływanie polityki na prawo jest przejawem zapędów autorytarnych władzy względem systemu prawnego.
W sprawie definicji
Co w ogóle należy rozumieć przez politykę? W polskim znaczeniu odpowiednik angielskiego słowa politics odwołuje się przynajmniej do dwóch sfer:
- polityki w znaczeniu pejoratywnym – oznaczającej dążenie do utrzymania władzy oraz realizacji partykularnych interesów poszczególnych grup społecznych, także poprzez wywoływanie chociażby fikcyjnych sporów pomiędzy poszczególnymi partiami (H. Izdebski, Wprowadzenie do tematu panelu, [w:] Prawo a polityka, pod red. M. Zubika, Warszawa 2005);
- polityki w znaczeniu takim, jak przedstawiał ją Arystoteles – czyli dążącej do dobra wspólnego (por. np. F. Ryszka, O pojęciu polityki, Warszawa 1992).
Źródłosłów nakazuje sięgnąć także do terminów „polity” oraz „policy”. Pierwszy z nich odwołuje się do podstawowych wymiarów funkcjonowania społeczeństwa, w których polity jest obok kultury i gospodarki czynnikiem wpływającym na społeczność. W takim rozumieniu polityka jest ujmowana jako system, którego nieodłącznym atrybutem jest władza. Policy natomiast rozumie się jako prowadzenie przez organy władzy publicznej polityki, czyli zamierzonego działania, bądź jako program polityczny partii w danym zakresie. Prawnik powinien mówić o polityce jako prowadzeniu spraw publicznych podążających za pewnym programem politycznym, który w przypadku uzyskania odpowiedniej legitymacji posiada przymiot władztwa w jej wykonywaniu. Jak wskazuje Hubert Izdebski, przy prowadzeniu badań na temat relacji prawa i polityki powinniśmy się odciąć od bieżących spraw politycznych czy rozumienia polityki w potocznym zakresie (politique politicienne), które prowadzą nas do błędnych obserwacji.
O definicyjne rozumienie prawa można się spierać. Na gruncie doktryny, nie tylko polskiej, trwają debaty na temat tego, czym właściwie prawo jest i co na nie się składa. Nie chciałbym wchodzić w głębszą analizę samego pojęcia. Przyjmuję za Sławomirą Wronkowską-Jaśkiewicz, że „prawo w ujęciu przedmiotowym to system norm prawnych, czyli ogólnych i abstrakcyjnych i jednoznacznych dyrektyw postępowania, które powstały w związku z istnieniem i funkcjonowaniem państwa lub innego uporządkowanego organizmu społecznego, ustanowionych lub uznanych przez właściwe organy władzy odpowiednio publicznej lub społecznej i przez te organy stosowanych w tym z użyciem przymusu”.
System prawny jest zatem tworzonym przez uprawnione do tego organy państwowe poprzez uchwalanie aktów normatywnych różnej rangi i hierarchii łącznie stanowiących zamkniętą całość, której cechą jest domniemanie legalności i celowości. Innymi słowy, uprawniony podmiot może tworzyć w celu osiągnięcia dobra wspólnego czy też zabezpieczenia pewnych koniecznych interesów. Realizacja norm – generalnych i abstrakcyjnych – jest zapewniona poprzez oparcie w przymusie państwowym.
Organy państwa powołane do stanowienia prawa są enumeratywnie wyliczone w Konstytucji RP. Są to Sejm i Senat – w zakresie ustaw (art. 95 ust. 1 Konstytucji RP). Na podstawie art. 234 ust 2 konstytucji prezydent może zaś wydać rozporządzenie z mocą ustawy na wniosek Rady Ministrów w czasie trwania stanu wojennego, jeżeli Sejm nie może zebrać się na posiedzenie. Możliwość wydawania rozporządzeń przyznano prezydentowi, Radzie Ministrów, jej prezesowi, ministrowi kierującemu działem administracji rządowej, Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji (art. 92), a także powołanemu w skład Rady Ministrów przewodniczącemu komitetu (art. 147 ust. 4). Ponadto organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej mogą wydawać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 konstytucji).
Część uprawnionych do wydawania aktów prawnych (szczególnie parlament, organy samorządu terytorialnego) pochodzi z wolnych wyborów. Jest to istotne ze względu na kompetencje organów, w których zasiadają politycy. To pierwsza przesłanka do konstatacji, że prawo nie może być zupełnie wolne od polityki.
Władza w różnych wariantach
W doktrynie wykształciły się dwie koncepcje: jedności oraz podziału władzy państwowej. W pierwszym z nich następuje supremacja jednego organu (np. parlamentu lub głowy państwa) w systemie administracyjnym. Pozostałe instytucje są mu podległe, przy czym koncentracja władzy państwowej może wystąpić w formie ograniczonej lub absolutnej. Absolutna wiąże się z rządami despotycznymi, nie można zatem mówić o prawnym charakterze takiego zjawiska. Sytuacja taka ma miejsce przede wszystkim wtedy, gdy jeden organ ma kompetencję do podejmowania decyzji w większości spraw i są one wiążące dla pozostałych instytucji. Ustrój taki cechował m.in. monarchię absolutną, obecnie urzeczywistnienie znajduje w rządach autorytarnych (por. G. Kryszeń, K. Prokop, Aksjologia polskiej konstytucji, Warszawa 2017).
Ograniczona jedność władzy państwowej występuje w państwach, gdzie nadrzędna rola jednego organu (np. parlamentu) nie oznacza wszechwładności. Mamy zatem do czynienia z podziałem kompetencji pomiędzy różne instytucje, a władza najważniejszego z nich jest ograniczona, np. poprzez władzę zwierzchnią całego narodu wykonywaną przez instytucję demokracji bezpośredniej. Takie rozwiązanie zastosowała m.in. Szwajcaria, a także niegdyś Polska – w konstytucji kwietniowej z 1935 r.: na czele państwa stał prezydent, który sprawował władzę zwierzchnią m.in. nad Sejmem i Senatem.
Obecnie w krajach demokratycznych za kluczową, gwarantującą poszanowanie praw jednostki oraz poprawne i niezależne funkcjonowanie aparatu państwowego uznaje się zasadę trójpodziału władzy. Jednocześnie co do zasady nie możemy mówić o czystym podziale władz. Model idealny ulega różnorakim przeobrażeniom, które warunkowane są kulturą prawną i potrzebami danego społeczeństwa.
Grzegorz Kryszeń i Krzysztof Prokop zwracają uwagę na to, że samo wyjaśnienie pojęcia „podział władzy” nie jest łatwym zadaniem. Odwołują się do teorii Ryszarda M. Małajnego, który wskazuje że: „jeśli kategoria ta nie jest najbardziej wieloznacznym pojęciem, jakim operuje konstytucjonalizm, to z całą pewnością należy do kilku najbardziej wieloznacznych. Stąd tyle interpretacji, ilu interpretatorów. Nie istnieje bowiem ani klasyczna, ani też uniwersalna koncepcja rozdziału. (...) podział władzy nie jest regułą organizacyjną możliwą do normatywnego zastosowania. Tworzy on co najwyżej abstrakcyjną ideę ustrojową konkretyzującą różne subreguły” (R. M. Małajny, Trzy teorie podzielonej władzy, Warszawa 2001).
Wydaje się, że najtrafniejsze będzie odwołanie się w tym zakresie do funkcjonalnego podziału władzy, zgodnie z którym wyróżnia się legislatywę, egzekutywę i judykatywę, które odpowiadają trzem sferom działalności państwa: stanowieniu prawa, zarządzania państwem oraz dokonywania oceny zgodności danej sytuacji z prawem. Oczywiście niniejsza koncepcja nie jest wolna od wad. Warto chociażby zauważyć dywagacje Benjamina Constanta, który zauważył, że istnieje także „władza neutralna”, czyli taka, do której nie przynależą żadne z powyższych organów. Autor wskazywał w tym zakresie władzę króla, który miał czuwać nad normalnym funkcjonowaniem państwa. Na gruncie polskiej konstytucji można wskazać chociażby takie organy, jak Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka itp.
Idea podziału władzy w państwie nie jest jednak jedynym kryterium przesądzającym o jego demokratycznym charakterze. Ogół zasad związanych z założeniami niekonsolidowania władzy może być w różny sposób przyswajany przez krajowe prawodawstwo. O konkretnie przyjętym modelu przesądza pojęcie systemu rządów. Jak wskazują Grzegorz Kryszeń i Krzysztof Prokop, „rodzaj tego systemu jest jednocześnie kolejnym kryterium typologii form państwa”.
Dwa podstawowe systemy rządów – parlamentarno-gabinetowych oraz rządów prezydenckich – oczywiście podlegają znaczącemu różnicowaniu w zależności od historii i kultury prawnej państwa, w którym zostały przyjęte. Istniejący u nas system parlamentarno-gabinetowy opiera się na wzajemnych powiązaniach pomiędzy poszczególnymi władzami. Najważniejszymi założeniami są: dualizm egzekutywy, ograniczona władza prezydenta (głowy państwa), instytucja kontrasygnaty aktów prezydenta, ponoszenie odpowiedzialności konstytucyjnej przez organy władzy wykonawczej, polityczna odpowiedzialność rządu przed parlamentem, istnienie opozycji politycznej – często w formie zinstytucjonalizowanej. Ojczyzną takiego systemu jest Anglia (o zagadnieniu szerzej w: R. M. Małajny, Rozdział władzy w systemie parlamentarnym, [w:] Parlamentarny system rządów. Teoria i praktyka, red. T. Mołdawa, J. Szymanek, M. Mistygacz, Warszawa 2012).
W Polsce po 1989 r. nastąpiła erozja utrwalonej w PRL koncepcji jedności władzy. Niewątpliwie znaczące było wprowadzenie zasady demokratycznego państwa prawnego do obowiązującej Konstytucji RP. Do koncepcji trójpodziału władzy nawiązywał również art. 1 małej konstytucji z 1992 r., w którym podkreślono, że organem władzy ustawodawczej jest Sejm, wykonawczej Prezydent i Rada Ministrów, a sądowniczej niezawisłe sądy. Jednakże całość stosunków pomiędzy poszczególnymi władzami uregulowała dopiero konstytucja z 1997 r. To na jej kanwie całkowicie odstąpiono od koncepcji jedności władzy oraz zagwarantowano kwestię trójpodziału, przesądzono także o przyjętym systemie rządów. W tym kontekście kluczowe wydają się przepisy art. 10 ust. 1, które expressis verbis wyrażają, że: „ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej”. Zgodnie z art. 10 ust. 2 legislatywę sprawuje Sejm i Senat, egzekutywę prezydent i Rada Ministrów, natomiast judykatywę sądy i trybunały. Zgodnie zaś z art. 173 konstytucji sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz.
W polskiej ustawie zasadniczej możemy znaleźć wiele gwarancji ustrojowych dotyczących rozdziału poszczególnych władz (np. art. 186, 187, 132, 103, 199, 178, 195), a także ściślej – niepołączalności (incompatibilitas) stanowisk przez ich piastunów (art. 103 ust. 1). Niemniej w konstytucyjnych gwarancjach pozytywnych w Polsce nie znajdziemy mechanizmów zabezpieczających przed wpływaniem polityki na stanowione prawo. Oczywiście kłóciłoby się to z zasadami demokratycznymi, dlatego też niniejszych zapisów trudno jest szukać w najwyższym akcie prawnym. Rozważenia natomiast wymagałoby wprowadzenie pewnych mechanizmów zabezpieczających główne instytucje państwowe i konstytucyjne przed ingerencją większości parlamentarnej przy zbyt małej liczbie posłów. Można np. mówić o podniesieniu progów uchwalania ustaw w stosunku do głównych instytucji państwa. Nadrzędnym celem jednak zawsze powinno być dbanie o dobro wspólne w procesie legislacyjnym (szerzej o tym problemie: K. Stępniak, Legislacja w Polsce. Aspekty prawne i aksjologiczne, Warszawa 2017).
Relacje prawa i polityki muszą istnieć w demokratycznym państwie prawnym. Pytanie zasadnicze odnosi się do ich kształtu. W jaki sposób powinny współbytować obydwie dziedziny? W przeszłości pojawiały się koncepcje radykalnego podziału – będące owocem nurtu juryspundencji pojęciowej w XIX w. Założenie to wskazywało, że prawo powinno powstawać jako dedukcja pojęciowo-logiczna i powinno być wolne od wszelkich celów społecznych i ekonomicznych założeń. Bez wątpienia takie myślenie jest mylne.
Hans Kelsen postulował naukowe rozdzielenie prawa od polityki, w szczególności w zakresie podejmowania badań nad obydwoma dziedzinami. Swoją teorię filozof wywodził od faktu pozytywności prawa i braku jego powiązań z prawem naturalnym. Teoria ta wydaje się do utrzymania przede wszystkim w zakresie naukowych rozważań, nie zaś praktyki prawa.
Na czym zatem polegają związki polityki i prawa? Z jednej strony prawo jest narzędziem w rękach polityki i polityków. To dzięki niemu można zarządzać państwem, stabilizować sytuację społeczną i gospodarczą. Prawo wpływa na sytuację poszczególnych podmiotów – także na jednostki. Dlatego też każda partia, realizując swoje wyborcze postulaty, musi się nim posługiwać. Uzyskanie większości parlamentarnej (czyli legitymacja do wprowadzania zmian w prawie i sposobie działania kraju) wiąże się z możliwością uchwalania nowych ustaw, wydawania rozporządzeń. Prawo staje się zatem narzędziem w rękach polityków. Realizacja postulatów politycznych poprzez prawo nie jest jednakże wolna od kontroli. Ta jest sprawowana głównie przez sądy i trybunały (art. 173–201 konstytucji).
Sądownictwo konstytucyjne za zadanie ma ocenę podejmowanych przez prawodawcę rozstrzygnięć pod względem hierarchicznej zgodności z innymi aktami prawnymi, a w szczególności z Konstytucją RP. W zakresie legislacji nie można pominąć także dorobku Trybunału Konstytucyjnego w kontekście wydanych zasad prawidłowej legislacji. Są to wskazówki interpretacyjne wywiedzione przez TK w formie dyrektyw kierowanych do prawodawcy. Szczególnym przepisem w tym względzie jest art. 2 Konstytucji RP, który stał się „zasadą – workiem”, z którego trybunał wywiódł wiele ustrojowych zasad konstytucyjnych. W obecnym stanie prawnym TK jest wstanie wydać orzeczenie derogujące dany akt prawny z systemu.
Władzę kontroluje także społeczeństwo – poprzez dokonywane wybory. Warto pamiętać, że polityków nie wiążą obietnice wyborcze ani instrukcje od ich wyborców. Jednakże racjonalnie zachowujący się suweren z pewnością odsunie od władzy partie, które nie realizują swojego programu. W polskim systemie nie istnieje jednak możliwość przerwania kadencji parlamentu przez naród. Dlatego też polityków możemy rozliczyć dopiero po jej upływie.
Ramy dla polityki
Z drugiej strony prawo wyznacza ramy, w jakich może działać każdy polityk. Reguluje kompetencje poszczególnych organów i zakres ich działania. W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 95–125 Konstytucji RP regulujące kompetencje Sejmu i Senatu. Działalność polityki wykraczająca ponad granicę ustanowione w prawie będzie nielegalna i może powodować odpowiedzialność konstytucyjną oraz karną.
Przepisem, który bezpośrednio odnosi się do regulacji sfery politycznej, jest art. 11 konstytucji stanowiący o równości obywateli oraz wolności tworzenia i działania partii politycznych w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Norma ta wprowadza również jawność finansowania partii politycznych. Jej funkcjonowanie w warunkach prawno-ustrojowych przesądza o prymacie prawa nad polityką. Co prawda politycy biorą udział w stanowieniu prawa, jednakże to prawo jest trwałym fundamentem budowania relacji państwowych. Konstytucja zaś jako umowa społeczna stoi ponad bieżącymi założeniami politycznymi i nadaje kształt, jaki mogą przybrać ideę partii rządzących.
Negatywną przesłankę istnienia partii politycznych wprowadza art. 13 konstytucji, który zakazuje istnienia organizacji (w tym partii), których programy odwołują się do totalitarnych metod i praktyki działania nazizmu, faszyzmu czy komunizmu, a także tych, których program dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową. Zakazane jest również istnienie partii, które dopuszczają się przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa lub przewidują utajnienie struktur lub członkostwa.
W kontekście wolności i praw politycznych kluczowy jest rozdział II Konstytucji RP, w którym znajdujemy zapewnienie gwarancji pozytywnych względem jednostki, która w życiu publicznym chce uczestniczyć aktywnie. Oprócz wolności zgromadzeń (art. 57), zrzeszania się (art. 58), dostępu do informacji publicznej (art. 61) czy prawie udziału w wyborach i referendach (art. 62) Konstytucja RP gwarantuje także wolność tworzenia organizacji i związków zawodowych (art. 59) oraz dostępu do służby publicznej na równych zasadach (art. 60).
W demokratycznie państwie prawnym relacje pomiędzy prawem a polityką istnieją i istnieć muszą. Przy czym wyraźny powinien być prymat prawa nad polityką. To normy prawne, a przede wszystkim konstytucyjne regulują stosunek obydwu dziedzin do siebie. Politycy biorą udział w uchwalaniu prawa poprzez uczestniczeniu w posiedzeniach organów prawodawczych. Posiadają do tego legitymację zdobytą w wolnych wyborach. Natomiast zmiany prawa dokonywane przez partie polityczne nie mogą być kategoryczne. Nad rzetelnością procesu prawodawczego – zarówno w zakresie materialnym, jak i formalnym czuwają Trybunał Konstytucyjny i sądy. Nie można realizować programów politycznych bez poszanowania norm konstytucyjnych. Dlatego też ustawa zasadnicza reguluje pozytywne przesłanki przedmiotowe oraz przesłanki negatywne, które przesądzają zarazem o przyjętym systemie rządów, jak i o możliwej działalności partii politycznych oraz związanych z nimi polityków. Polityka działa w ramach prawnych ustalonych przez parlament w specjalnej procedurze (uchwalania konstytucji lub ustaw). Natomiast politycy przy odpowiedniej organizacji i większości mają szansę nowelizować i kreować prawo.
