W ciągu 15 lat działania spotykamy się w Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska z opiniami, za którymi często nie stoją solidne argumenty. Są to plotki i oceny, które tworzą szkodliwą mitologię wokół informacji publicznej.

1. Ludzie zalewają urzędy wnioskami i przez to destabilizują ich pracę

Powszechne są narzekania urzędników, że nie mogą wykonywać swoich obowiązków, ponieważ muszą odpowiadać na zalew wniosków o informację. Teza ta ma wielu ambasadorów wśród dziennikarzy, akademików, sędziów i prawników. Współczucie kierowane jest zwłaszcza do małych gmin, którym trudniej sobie z tym zalewem poradzić.
Rzekomemu zalewowi przeczą zbierane przez Sieć Watchdog dane publiczne. Badamy sprawę od lat. W 2013 r. (po wyeliminowaniu braków danych) niecały 1 proc. gmin otrzymały 200–360 wniosków. Tylko pięć zadeklarowało, że otrzymało ich więcej. Są wśród nich cztery duże miasta: Łódź (615 wniosków), Kraków (1500), Wrocław (1985) i Warszawa (4591). Tylko w jednym wypadku dużą liczbę wniosków otrzymała mała, 10-tys. gmina. Wpływa do niej kilkaset wniosków rocznie (514 w 2014 r., 522 w 2011 r. i 462 w 2012 r.). Znamy tę gminę i wiemy, że wiele wniosków pozostaje bez odpowiedzi i trafia do sądu, który przyznaje rację skarżącym.
Reklama
W przeciętnej gminie sytuacja jest jednak zupełnie inna, niż twierdzi mit. W 2013 r. prawie 75 proc. gmin otrzymało do 50 wniosków o informację publiczną, stopniowy wzrost ich liczby doprowadził do tego, że w 2016 roku było to… 60 wniosków.

Reklama
Nieprawdziwe jest zatem stwierdzenie, że do polskich urzędów wpływa tak dużo wniosków o informację publiczną, że uniemożliwia to urzędnikom wykonywanie zwykłych obowiązków. Do przeważającej liczby gmin wpływa jeden wniosek na tydzień lub na dwa. Trzeba przy tym pamiętać, że na wnioski nie odpowiada w urzędzie tylko jedna osoba.
Mit o zalewie wniosków stał się podstawą do postulowania zmian legis lacyjnych. Proponował je na przykład Związek Powiatów Polskich w 2014 r. Gdy jednak zapytaliśmy o przykłady zalewanych wnioskami gmin oraz własne doświadczenie postulujących zmiany legislacyjne, okazało się, że przedstawiciele powiatów w zarządzie związku najczęściej osobiście nie spotkali się z sytuacją paraliżu urzędu z powodu liczby wniosków i nie byli w stanie podać, gdzie on się pojawił. Niech przykładem będzie starosta wąbrzeski, który pismem z 28 kwietnia 2014 r. (znak OR.1431.5.2014.KA) poinformował nas, że w 2012 r. do starostwa wpłynęło 17, zaś w 2013 r. 26 wniosków o informację publiczną. Stwierdził zarazem, że „przykłady dotyczące paraliżu pracy nie pochodzą z [jego] Starostwa”. Jak jednak podkreślił, popiera propozycję Związku Powiatów Polskich dotyczącą ograniczenia prawa do informacji publicznej.
Poza statystyką w każdym przypadku trzeba przeanalizować, skąd wynika duża liczba wniosków. Przyczyn może być wiele, w tym zwłaszcza brak bieżącej aktualizacji Biuletynu Informacji Publicznej gminy, przez co jedyną drogą do zapoznania się z informacjami jest właśnie wysyłanie do urzędów wniosków o ich przekazanie. Może to także być efekt nadzwyczajnej aktywności lokalnej społeczności, zaś z drugiej strony – opornej na jawność władzy.

2. Wnioskujący to pieniacze, którzy dręczą urzędników

Kolejny mit wiąże się z przypinaniem osobom wnioskującym łatki pieniaczy nadużywających prawa do informacji (czyli składających głupie wnioski głównie po to, żeby dokuczyć urzędnikom). Przy tej okazji przywołuje się często przykłady „absurdalnych wniosków”.
Po pierwsze, za z pozoru głupimi pytaniami kryje się zazwyczaj szersza historia, którą niekiedy inicjują same urzędy. Jednym z podnoszonych przez przeciwników jawności przykładów „absurdalności” wniosków jest pytanie o markę i typ dyktafonu, którym nagrywane są sesje rady dzielnicy. Nie wiem, jaka intencja przyświecała akurat autorowi tego wniosku, ale bez trudu jestem w stanie wskazać sytuację, w której sam bym go złożył. Zrobiłbym to gdybym w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie nagrania z posiedzenia rady otrzymał odpowiedź, że nie jest to technicznie możliwe, gdyż dyktafon jest czyjąś własnością prywatną. Chciałbym wtedy stwierdzić, czy w ogóle jest jakiś dyktafon „służbowy”, czy przypadkiem nie jest takiej samej marki jak ten użyty podczas sesji oraz czy faktycznie ten model nie pozwala na przesłanie zapisanych w nim nagrań. Czy tak było w sytuacji tego wniosku? Osoba pokazująca ten wniosek jako absurdalny nie podjęła trudu ustalenia tła tej historii.
Oczywiście można wskazać i bardziej kontrowersyjne przykłady wniosków. Zasadą konstrukcyjną prawa do informacji w Polsce jest jednak to, że od osoby z niego korzystającej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Trzeba więc uszanować, że historii niektórych wniosków po prostu nie poznamy. Przytaczanie treści wniosku bez wysłuchania zdania ich autora jest jednak niczym innym jak epatowaniem skrajnością w debacie publicznej i wypaczaniem rzeczywistości. To nie tylko naruszenie standardu dyskusji o konstytucyjnym prawie. To może być niebezpieczna praktyka, gdy służy zmienieniu prawa.
Niezrozumienie istoty prawa do informacji nie jest niestety obce sądom administracyjnym. Można się spotkać z orzeczeniami wskazującymi, że celem ustawy o dostępie o informacji publicznej ma być kontrolowanie władz publicznych, zaś inne działania – niezwiązane z tą kontrolą – mają być nadużyciem prawa do informacji. W wyroku NSA z 30 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 799/12) wskazano, że z nadużywaniem mamy do czynienia, gdy „intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego”. Sądy wskazują przy tym, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej ma być zapewnienie obywatelkom i obywatelom instrumentu do kontrolowania władz publicznych.
Inna sprawa, że wiele z „absurdalnych wniosków” wcale nie dotyczy informacji o sprawach publicznych (wniosek o numer buta wójta) czy też informacji posiadanych przez urząd (liczba okien w urzędzie). Choć korzystając z innego prawa (do wniosków, skarg i petycji, zagwarantowanego w art. 63 Konstytucji RP), możemy zwrócić się o to, żeby urząd zebrał określone dane z własnej inicjatywy, to jeżeli go do tego nie przekonamy, nie możemy żądać informacji, której adresat wniosku nie posiada.
W końcu można przewrotnie powiedzieć, że z naszego doświadczenia wynika, iż jeżeli ktoś nadużywa prawa, to urzędy dokonują kreatywnej wykładni, by określonych informacji nie udostępnić. Wcale nie są bezbronne, a nawet wykorzystują pewne instytucje zbyt szeroko. Przykładem niech będzie informacja przetworzona. Udostępnienie tego rodzaju informacji, której urząd nie posiada, lecz może wytworzyć wskutek podjęcia działań intelektualnych, jest uzależnione od wykazania spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Instytucja ta mogłaby znaleźć zastosowanie w przypadku wniosku o liczbę krzyży w szkole czy liczbę okien w urzędzie. Problem jednak w tym, że bywa ona z uporem stosowana w innych sytuacjach – w przypadku wniosku o udostępnienie dokumentacji pokontrolnej przez oddziały Narodowego Funduszu Zdrowia, gdy organy nie realizują ustawowego obowiązku publikacji tych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej (np. nieprawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1489/16).
Osobom zainteresowanym treścią wniosków kierowanych do urzędów gmin polecam stronę www.fedrowanie.siec obywatelska.pl. W jednym z monitoringów poprosiliśmy samorządy o przesłanie rejestru wniosków. Na stronie można znaleźć treść korespondencji w tych sprawach oraz uzyskane rejestry wniosków.

3. Dorabianie się na dostępie do informacji publicznej to zło

Słyszymy też, że dostęp do informacji publicznej to „maszynka do zarabiania pieniędzy”. Zwłaszcza dla przedsiębiorców, którzy z uzyskanych informacji robią produkty biznesowe czy też za sprawą wniosków badają rynek, żeby przedstawić ofertę podmiotom publicznym. Stygmatyzowanie takich zachowań jest nieporozumieniem.
Prawo obywatela do informacji służy nie tylko kontrolowaniu władz (do czego może skłaniać niefortunne umiejscowienie w katalogu wolności i praw politycznych w Konstytucji RP). Jako jedno z podstawowych praw członka i członkini wspólnoty jest potrzebne do zdobycia wiedzy o sferze publicznej m.in. po to, żeby podjąć dobre decyzje w życiu prywatnym (np. czy wybudować dom na określonym terenie, skorzystać z usług określonego szpitala czy zapisać dziecko do konkretnej szkoły) lub żeby osiągać sukcesy w biznesie. Dane publiczne mają służyć generalnie rozwojowi społeczeństwa, w tym sektora biznesowego. Przedsiębiorcy płacą podatki i mają prawo korzystać z naszego dobra wspólnego.
Udostępnianie informacji np. o zawieranych przez władze publiczne umowach lub dokonywanych przez nie wydatkach może też przynieść korzyść nam wszystkim. Pozwala bowiem przedsiębiorcom na przedstawienie władzom publicznym lepszej oferty, co może oznaczać mniejsze wydatki ze wspólnej kasy. Przy okazji daje to szanse na zwalczanie tworzącej się naturalnie dominacji na rynku usług zlecanych przez podmioty publiczne.
Inna sprawa to otrzymywanie przez prawników i prawniczki reprezentujących wnioskodawców zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w przypadku wygranej przed sądem. Tutaj reguła jest prosta – zwrot należy się wówczas, gdy skarga jest zasadna. Gdy skarga jest zasadna w części, sąd ma prawo, zgodnie z art. 206 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, miarkować przyznany zwrot kosztów (np. postanowienie NSA z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1506/15). Gdyby adresat wniosku zgodnie z prawem go zrealizował, nie spotkałaby go żadna dotkliwość finansowa. Z drugiej strony, to właśnie ta dotkliwość wielokrotnie jest okazją do nauki na temat realizowania prawa do informacji: przegrana organu przed sądem daje nadzieję, że za kolejnym razem nie będzie powodu do wytaczania sprawy sądowej. Choć są oczywiście przypadki, w których urząd uporczywie swojego stanowiska nie zmienia. Wtedy musi się liczyć z kolejnymi wizytami w sądzie i wiążącymi się z tym konsekwencjami.

4. Wnioskujący nie szanują prywatności osób fizycznych i tajemnicy przedsiębiorcy

Na wstępie trzeba tutaj wyjaśnić, że osoba wnioskująca o informację nie powinna się zastanawiać, czy ujawnienie jej może naruszyć prywatność innych osób, tajemnicę przedsiębiorcy lub tajemnice ustawowo chronione. To zadaniem adresata wniosku jest ocena, czy żądana informacja może być przekazana w pełnym zakresie, w części czy w ogóle nie może ujrzeć światła dziennego. Jeżeli organ odmawia udostępnienia informacji, czyni to w drodze decyzji administracyjnej, którą wnioskodawca może poddać kontroli administracyjnej, a następnie sądowej.
W Polsce większość spraw sądowych z zakresu informacji publicznej dotyczy „sporu na przedpolu”. Związane są one z ustaleniem, czy określona informacja jest publiczna, czy w sprawie znajdzie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. I w końcu jest próbą zwalczenia braku reakcji ze strony urzędu. Niemal wszystkie te sprawy toczą się ze skarg na bezczynność, która polega nie tylko na milczeniu, lecz także na tym, że adresat wprawdzie odpisuje, ale nie przekazuje informacji ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Według publikowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny statystyk rozstrzygniętych przez wojewódzkie sądy administracyjne w 2017 r. spraw ze skarg na bezczynność w sprawach „z zakresu informacji publicznej, prawa prasowego, ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego” było 2113. W tym samym czasie rozstrzygnięto tylko 449 spraw ze skarg na decyzję. Dotyczyły one sporu co do meritum, czyli przeciągania liny między spierającymi się, chronionymi przez Konstytucję RP wartościami – jawnością – z jednej strony a tajemnicą przedsiębiorcy, prywatnością osób fizycznych czy bezpieczeństwem publicznym z drugiej strony. To bardzo ważna dyskusja, której jest za mało. A jest jej za mało, gdyż urzędy wybierają milczenie i wykręty zamiast prawniczej argumentacji.
W tych sprawach, w których sądy rozstrzygały merytorycznie, np. co do wyznaczenia granicy prywatności, nie sposób znaleźć faworyzowania jawności. Choć jawność imion i nazwisk oraz kwot w umowach cywilnoprawnych zawieranych przez podmioty publiczne zawdzięczamy wyrokowi Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12), można wskazać wiele wyroków jej nieprzychylnych. Choćby wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2499/13), w którym uznano za zasadne ograniczenie jawności imion i nazwisk autorów ekspertyz dotyczących tzw. ustawy o OFE.
Rzec można, że w kwestii jawności nagród przyznanych pracownikom samorządowym za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej spotkaliśmy się pośrodku drogi. Wedle sądów mamy prawo wiedzieć, kto został nagrodzony oraz w jakiej wysokości, ale tylko jeżeli osoba ta pełni funkcje publiczne. Jeśli nie, to zdaniem sądów administracyjnych zasadna jest odmowa udostępnienia tych informacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 94/16).
Z kolei przykładem rozstrzygnięcia merytorycznego dotyczącego ochrony tajemnicy przedsiębiorcy przez sąd jest wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 511/13). Sprawa dotyczyła ujawnienia umów, które Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarła z Telewizją Polską S.A. na emisję spotów reklamowych, w których de facto promowano piastujących najwyższe urzędy publiczne – ministra rolnictwa i szefa ARiMR. NSA uznał pierwszeństwo tajemnicy przedsiębiorcy. Jednakże o znaczeniu jawności w tej sprawie przekonaliśmy się niedługo później, gdy Kancelaria Prezesa Rady Ministrów opublikowała Wystąpienie pokontrolne Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 26 lipca 2013 r. (znak DKN-583-4(46)/12/13), w którym wskazała, że „Sfinansowanie (blisko 1,8 mln zł) spotów telewizyjnych wykorzystujących wizerunek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARMiR było niecelowe i naraziło na zarzut nadużywania zajmowanych stanowisk publicznych w celach autopromocji w 2011 r., w okresie kampanii wyborczej do Sejmu i w 2012 (w listopadzie miał miejsce kongres Polskiego Stronnictwa Ludowego)”. Choć czas przyznał nam rację i pokazał, że za sprawą jawności umów mogliśmy wprowadzić temat do debaty publicznej znacznie wcześniej, to zostaliśmy z niekorzystnym wyrokiem NSA w tym zakresie.

5. Wszystkim problemom winna jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, którą trzeba zmienić

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma wiele wad. Jedną z nich jest ustawowa regulacja wspomnianej wcześniej informacji przetworzonej. Nie dość, że brak jej ustawowej definicji daje organom i sądom do tego argument za szeroką interpretacją tego pojęcia (wiele informacji jest uznawanych w praktyce za przetworzone), to jeszcze definicji nie doczekała się przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego. Ją z kolei interpretuje się bardzo wąsko (trudno ją w praktyce spełnić, a bez tego nie uzyskamy informacji przetworzonej).
Nie mamy jednak wątpliwości, że żadne regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej nie będą dostatecznie jednoznaczne, precyzyjne, spójne i zgodne z zasadami perfekcyjnej legislacji bez zmiany podejścia do jawności. W tym zwłaszcza podejścia sądów administracyjnych.
Choć przez lata pozostaje niezmienny art. 1 ust. 1 ustawy („informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych”), to zmieniało się podejście interpretacyjne sądów. W początkowych orzeczeniach traktowano informację publiczną szeroko, a wątpliwości rozstrzygano na rzecz jawności. Odwoływano się wtedy do tzw. podmiotowego pojmowania informacji – związanego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i odnoszącego się do podmiotów zobligowanych do jawnego działania (jeżeli informacja dotyczy działalności tychże podmiotów, to jest informacją publiczną). W drugiej dekadzie XXI w. coraz częściej spotykamy się z orzeczeniami, które skupiają się na pojmowaniu „sprawy publicznej” i wskazują, co informacją publiczną nie jest. Na kanwie tego nowego, przedmiotowego traktowania informacji publicznej, związanej z wykładnią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pojawiły się takie pojęcia jak „dokument wewnętrzny” (np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12) czy „informacja techniczna” (np. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13), które mają być wyłączone spod zakresu konstytucyjnego prawa. To właśnie te utworzone w orzecznictwie pojęcia dały urzędom do ręki argumenty, a wnioskujących skazały na inicjowanie kolejnych spraw sądowych, żeby polemizować z tymi tworami i ich zastosowaniem w poszczególnych sprawach.
Można się obawiać, że nawet gdyby doprecyzowano zakres prawa do informacji, to bez zrozumienia znaczenia tego prawa dla demokracji przepisy te mogą być interpretowane na niekorzyść, a luzy interpretacyjne znajdowane tam, gdzie nawet legislatorzy ich się nie spodziewali. Krokiem do zmiany podejścia jest oparcie dyskusji na faktach, wzięcie pod uwagę perspektywy osób korzystających z tego prawa oraz wyeliminowanie narosłych wokół jawności mitów.