Subskrybuj nas na Youtube
Ustroje, w których władza ustawodawcza ma kontrolę nad pozostałymi, nie muszą być od razu uznawane za państwa bezprawia. Jednakże aby tak się nie działo, potrzebne jest określenie warunków granicznych.
Konstytucja RP w art. 2 ustanawia zasadę, w myśl której Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Norma ta jest na tyle szeroko ukształtowana, że wnioskuje się z niej wiele zasad prawa, które są kluczowe dla systemu państwowego. O pojemności normatywnej art. 2 świadczy chociażby orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który porównał ten przepis do worka, z którego można wywodzić bardzo dużo treści normatywnych. Aby jednak tak się działo, państwo prawne – nie tylko to wywodzone z powyżej przytaczanego przepisu, lecz także jako całokształt ustroju demokratycznego – musi posiadać pewne gwarancje pozytywne zapewniające jego realizację.
Instrumenty prawne, które zapewniają funkcjonowanie instytucji i rozwiązań faktycznych mających na celu ochronę jednostki przed niepohamowaną omnipotencją państwa, działają niczym umocnienia nadmorskiego klifu. Gdy zaczniemy je rozmontowywać, po jakimś czasie grunt zacznie się osuwać do wody, zabierając coraz większe powierzchnie lądu. Nasze państwo stoi na brzegu tego klifu. Jako społeczeństwo musimy zdecydować, czy będziemy się godzić na rozbrajanie kolejnych zapór i zabezpieczeń. Przy czym należy pamiętać, że erozja następuje powoli, a jej rzeczywiste skutki będą widoczne dopiero za kilka, a może kilkanaście lat.
W kontekście realizacji zasad demokratycznego państwa prawnego ważna jest ogólnospołeczna świadomość tego, jakie procesy wpływają na kształtowanie gwarancji pozytywnych. Coraz bardziej populistyczne i demagogiczne postępowanie polityków – zarówno rządzących, jak i opozycji – sprawia, że jednostka ma problemy z weryfikacją przekazywanych komunikatów. Ich nadmiar oraz często hermetyczny język sprawią, że coraz trudniej przeciętnemu obywatelowi skonfrontować je z obiektywną wiedzą. Zupełnie odrębną kwestią jest to, że jako społeczeństwo nie szanujemy swoich zasobów intelektualnych. To powoduje, że nie korzystamy z wiedzy i potencjału, które tkwią w naszych rodakach. Dlatego łatwo nami manipulować. Także w zakresie kontroli nad politykami i ich działaniami.
Smutną konstatacją jest to, że jako naród zawsze bardziej podziwialiśmy poczynania cwaniaków niż intelektualistów. Dbanie o dobro wspólne, jakim jest demokratyczne państwo prawne, wymaga ogromnego wysiłku i potencjału intelektualnego ze strony elit oraz przynajmniej minimalnej świadomości całego społeczeństwa.
Wyłączony bezpiecznik
Jedną z najważniejszych gwarancji dla idei demokratycznego państwa prawnego jest niezależne, bezstronne i sprawiedliwe sądownictwo. Właśnie w ten sposób ukształtowaną judykaturę gwarantuje nam art. 45 ust. 1 konstytucji. Tak skonstruowane prawo do sądu jest środkiem ochrony obywatela przed działaniami państwa ingerującymi w sferę jego wolności. Dlatego też w art. 173 Konstytucji RP ustanowiono zasadę odrębności i niezależności sądów i trybunałów od innych władz państwowych. Bezdyskusyjne jest to, że kiedy władza sądownicza zaczyna być zależna od którejkolwiek z pozostałych (czy to legislatywy, czy egzekutywy), szanse obywatela na dochodzenie sprawiedliwości w zderzeniu z machiną państwową są właściwie minimalne.
Ze względu na ustrojowe znaczenie Trybunału Konstytucyjnego, czyli sądu dokonującego oceny zgodności aktów prawnych z ustawą zasadniczą, organ ten jako pierwszy stał się przedmiotem aktywności ze strony obozu rządzącego. Działalność orzecznicza TK mogłaby bowiem doprowadzić do derogacji ustaw, a także aktów prawnych wydawanych m.in. przez prezesa Rady Ministrów, Radę Ministrów, poszczególnych ministrów czy też prezydenta. Orzeczenia trybunału posiadają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Od wyłączenia tego pierwszego bezpiecznika rozpoczął się proces erozji całego systemu sądowniczego w Polsce. Obecnie TK nie jest w stanie chronić praw i wolności obywatela przed działaniami parlamentu. Brak skuteczności tłumaczy chociażby wycofywanie z trybunału kolejnych wniosków przez rzecznika praw obywatelskich dr. Adama Bodnara, który podkreśla, że obecnie kierowanie spraw obywateli do tego organu może przynieść zainteresowanym więcej szkody niż pożytku.
Sytuacja, w której TK stał się politycznym sojusznikiem parlamentu, a podejmowana przez trybunał działalność orzecznicza w większości przypadków jest spójna z działalnością legislacyjną, pozwala na prowadzenie – zarówno przez organy prawodawcze, jak i wykonawcze – działań, które często w swojej wymowie są rewolucyjne, sprzeczne z pielęgnowaną przez lata ideą demokratycznego państwa prawnego.
Chaos w trybunale rozpoczęło nieuprawnione powołanie sędziów w skład organu, które stało się również przedmiotem orzecznictwa TK. W wyroku z 3 grudnia 2015 r. (sygn. K 34/15) trybunał stwierdził, że „wątpliwości konstytucyjnych nie budzi (...) podstawa prawna wyboru trzech sędziów Trybunału na miejsce sędziów, których kadencja upłynęła 6 listopada 2015 r. Zakresowa derogacja art. 137 ustawy o TK nie wpłynęła na skuteczność ich wyboru. Zgodnie z zasadą, że sędzia Trybunału jest wybierany przez Sejm tej kadencji, w trakcie której zostało opróżnione jego stanowisko, wybór oparty na tej podstawie był w tym wypadku ważny i nie ma przeszkód, aby procedura została sfinalizowana złożeniem ślubowania wobec Prezydenta przez osoby wybrane na stanowisko sędziego Trybunału”. Skutkiem tego wyroku było zatem potwierdzenie zgodności z konstytucją podstaw prawnych wyboru trzech sędziów TK przez Sejm poprzedniej kadencji i potwierdzenie nieprawidłowości w wyborze dwóch sędziów – co za tym idzie, wskazano konieczność ich ponownego wyboru. Pomimo to parlament wybrał nowych pięciu sędziów, od których prezydent odebrał ślubowanie. W skład trybunału weszło zatem trzech sędziów, którzy są wybrani z naruszeniem 194 ust. 1 konstytucji. Aby stworzyć pozory legalizmu podjętych decyzji, 25 listopada 2015 r. Sejm podjął uchwały o stwierdzeniu braku mocy prawnej uchwał o wyborze sędziów podjętych przez Sejm poprzedniej kadencji. Uchwały te nie miały podstaw prawnych ani w konstytucji, ani w ustawie o TK.
Wątpliwości prawne budzi także sposób wyboru nowego prezesa TK. Zgodnie z art. 194 ust. 2 konstytucji prezesa TK powołuje prezydent spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK. To zaś zostało zwołane przez piastuna nieznanego dotąd polskiemu ustawodawstwu stanowiska „sędziego pełniącego obowiązki prezesa trybunału”, mimo że była to kompetencja wciąż urzędującego wiceprezesa TK. Ponadto w zgromadzeniu ogólnym brali udział sędziowie, w stosunku do których istnieją wątpliwości prawne co do legalności ich wyboru, a co za tym idzie ich możliwości orzekania. W takiej sytuacji uchwała o wyborze prezesa TK ma znamiona wadliwości prawnej i w przyszłości może zostać wzruszona.
Politycy powołują strażników
Niekonstytucyjna działalność reformatorska dotknęła także Krajową Radę Sądownictwa. Organ ten zgodnie z art. 186 ust. 1 konstytucji stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Ponadto na podstawie art. 179 konstytucji wnioskuje do prezydenta o powołanie sędziów na stanowiska wszystkich sądów krajowych. Zgodnie z zapisami ustawy zasadniczej KRS składa się z pierwszego prezesa SN, ministra sprawiedliwości, prezesa NSA, osoby powołanej przez prezydenta, czterech posłów i dwóch senatorów oraz 15 członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych.
Takie ukształtowanie KRS – uregulowane w art. 187 ust. 1 konstytucji – nie jest przypadkowe. Wyraża ono bowiem intencję ustrojodawcy, który chciał, by w tym organie zasiadali przedstawiciele wszystkich trzech władz, lecz by największy wpływ na jego działalność mieli mieć właśnie sędziowie. Krajowa Rada Sądownictwa, w której większość członków stanowiliby przedstawiciele legislatywy i egzekutywy, nie byłaby w stanie bronić niezależności sądów i niezawisłości sędziów przed ewentualnymi atakami ze strony tych władz. Obowiązek zasiadania w KRS przedstawicieli sędziów z sądów różnych szczebli miało zaś gwarantować reprezentatywność w stosunku do całego środowiska sędziowskiego.
8 grudnia 2017 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Na jej podstawie Sejm wybiera 15 członków spośród sędziów zgłoszonych do zasiadania w KRS, przy czym nie realizuje on postulatu reprezentatywności organów. Jest to sprzecznie z art. 187 ust. 1 pkt 2 konstytucji.
Na podstawie nowej ustawy członków do KRS może zgłaszać grupa co najmniej 2 tys. obywateli lub grupa co najmniej 25 sędziów. De facto jednak o tym, którzy sędziowie znajdą się na liście kandydatów, decyduje komisja sejmowa. To Sejm dokonuje wyboru członków większością 3/5 ustawowej liczby posłów. W razie niemożności podjęcia uchwały w tej sprawie większością kwalifikowaną (co przy obecnym układzie sił politycznych jest bardzo prawdopodobnie), sędziowie zostają wybrani przez Sejm większością bezwzględną. Przez wprowadzenie takiej zasady pozbawiono władzę sądowniczą możliwości wyboru swoich przedstawicieli do najważniejszego organu w strukturze sądowniczej. Nie można również przejść obojętnie wobec wygaszenia kadencji członków poprzedniej KRS. Konstytucja w art. 187 ust. 3 gwarantuje czteroletnią kadencję każdemu z członków. Poprzez działania legislacyjne kadencja poprzedniej KRS została skrócona ustawodawstwem zwykłym, co jest działaniem nielegalnym.
Sąd Najwyższy po nowemu
Również 8 grudnia 2017 r. dokonano kompleksowego demontażu struktury Sądu Najwyższego. Przede wszystkim utworzono nowe dwie izby: Dyscyplinarną (do jej kompetencji należy przeprowadzanie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do sędziów, prokuratorów, radców prawnych i adwokatów) oraz Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (zakres działalności tej izby to: stwierdzanie ważności wyborów i referendów, rozpoznawanie protestów wyborczych, rozpatrywanie wprowadzonych nowelizacją skarg nadzwyczajnych).
Nowe izby charakteryzują się dużą autonomią strukturalną. W stosunku do Izby Dyscyplinarnej wyłączono nawet częściowo zwierzchnictwo pierwszego prezesa SN. Ponadto dla nowo powstałych komórek przewidziano specjalne zasady wyboru sędziów, w związku z czym ustawodawca bezpośrednio wpłynął na kształt osobowy izb.
Wprowadzona nowelizacją skarga nadzwyczajna to narzędzie, które umożliwi wzruszenie właściwie każdego prawomocnego wyroku. W obecnie obowiązującym stanie prawnym może ona zostać wniesiona do orzeczenia kończącego postępowanie, jeśli jest to konieczne dla zapewnienia sprawiedliwości społecznej i praworządności. Przesłanki wniesienia tego środka prawnego, które zostały oparte na klauzulach generalnych, budzą wątpliwości co do wymogu określoności przepisów prawnych. Wskazać należy również na brak wyraźnie wskazanej linii demarkacyjnej między skargą nadzwyczajną, skargą konstytucyjną i skargą kasacyjną.
Nie bez znaczenia pozostają również zmiany wprowadzone w sądownictwie powszechnym. Trudno jest ocenić racjonalność i konieczność dokonanych nowelizacji. Choćby dlatego, że ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych była przez Sejm obecnej kadencji wielokrotnie zmieniana. Wskazać jednak należy na kilka faktów, które zostały przez ustawodawcę zaimplementowane do porządku prawnego.
Prokurator rządzi w sądach
Może nie największym obecnie problemem, lecz jednym z wielu, jest wprowadzenie jawności oświadczeń majątkowych sędziów. Nie można negować potrzeby składania oświadczeń, kontrowersje wzbudza jednak ich jawność. Każdy obywatel może mieć do nich dostęp, co może spowodować naciski względem poszczególnych sędziów, a jednocześnie może być zamachem na ich bezstronność.
Ustawa z 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych wprowadziła daleko idące podporządkowanie dyrektorów sądów ministrowi sprawiedliwości. Jednocześnie pozbawiła prezesa sądu oraz samorząd sędziowski wpływu na obsadzanie stanowiska dyrektora. Od tej pory minister sprawiedliwości stał się również bezpośrednim zwierzchnikiem dyrektora. O ile prawdą jest, że resort może wpływać na funkcjonowanie administracyjne sądu (za które odpowiada dyrektor), o tyle wprowadzanie różnorakich – pozornie administracyjnych – rozwiązań, przy braku dobrej woli może być wykorzystane jako pośredni sposób utrudniania prawidłowego wykonywania wymiaru sprawiedliwości.
Minister zyskał również szerokie kompetencje w materii wyboru prezesów sądów wszystkich szczebli. Przed wejściem w życie ustawy prezesi sądów byli powoływani przez ministra po zasięgnięciu opinii zgromadzenia ogólnego sędziów sądu, a w przypadku sądów okręgowych także prezesa sądu apelacyjnego. Jeżeli opinia samorządu sędziowskiego o kandydacie była negatywna, to jego powołanie było możliwe wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej opinii Krajowej Rady Sądownictwa. Negatywna opinia KRS była dla ministra sprawiedliwości wiążąca.
Przyjęte rozwiązania są sprzeczne z zasadą trójpodziału władzy. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie podkreślał zakaz przyznawania ministrowi sprawiedliwości dominującej pozycji w wyborze prezesów sądów. Wdrożony obecnie system zagraża niezawisłości sędziów oraz niezależności sądów, gdyż przedstawiciel władzy wykonawczej może wpływać na sprawowanie urzędu sędziego.
Ponadto minister sprawiedliwości przez sześć miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy mógł arbitralnie i nieograniczenie odwoływać wszystkich prezesów i wiceprezesów sądów – bez podania uzasadnienia. To zaś dawało mu możliwość niczym niepohamowanych zmian kadrowych. Tak bliskie relacje polityki ze strukturami sądowniczymi musi budzić niepokój. Tym bardziej, gdy decyzje są podejmowane według niejasnych kryteriów.
Minister uzyskał silny nadzór nad sądownictwem. Zarówno przez własne szerokie uprawnienia, jak i możliwość wpływania na osoby pełniące najważniejsze funkcje w sądach. Zdaniem ustawodawcy takie ukształtowanie ustroju sądownictwa powszechnego ma poprawić efektywność wymiaru sprawiedliwości. Zmiany nie były jednak poparte żadnymi rzetelnymi analizami, więc trudno mówić o ich skuteczności lub jej braku. Nie ma za to wątpliwości, że wzrośnie efektywność zarządzania nadzorczego nad judykaturą. Trzeba przecież pamiętać, że minister sprawiedliwości ma również ogromny wpływ na funkcjonowanie prokuratury – jest jednocześnie prokuratorem generalnym. Może podejmować bezpośrednią interwencję w stosunku co do każdej sprawy karnej. Będąc jednocześnie organem nadzorującym prokuraturę i sądownictwo, zdecydowanie może wpływać na przebieg postępowań, na ich sprawiedliwość i równość stron.
Czy tego chcemy?
Powyższe przykłady są jedynie syntezą działań, które dążą do wprowadzenia zasady wszechobecnej preponderancji Sejmu. Istnieją kraje, w których taka zasada znajduje znakomite zastosowanie (np. Szwajcaria). Ustroje, w których władza ustawodawcza ma kontrolę nad pozostałymi władzami, nie muszą być od razu uznawane za państwa bezprawia. Jednakże aby tak się nie działo, potrzebne jest określenie warunków granicznych takiej omnipotencji.
Po pierwsze, zasada prymatu legislatywy nad innymi władzami musi być wpisana do konstytucji (a contrario nie możne być zapisu o równowadze władz – por. art. 10 konstytucji). Po drugie, musi znaleźć się siła społeczna, która jest w stanie działania ustawodawcze niwelować. Na przykładzie Szwajcarii: są to naród i kantony, które będąc suwerenem i posiadając szeroko ukształtowane narzędzia partycypacji obywatelskiej w procesie stanowienia prawa (weto ludowe, inicjatywa konstytucyjna, referendum), mogą równoważyć działalność ustawodawcy. Gdy nie jest ona zgodna z wolą narodu, właściwie w każdym momencie społeczeństwo może podjąć działania mogące obalić każdą działalność rządu i parlamentu. W polskiej konstytucji narzędzia demokracji bezpośredniej są ukształtowane bardzo wąsko. W związku z tym przyznanie ustawodawcy preponderancji grozi możliwością wprowadzenia niczym nieskrępowanych rządów autorytarnych. W Polsce mechanizmy partycypacji obywatelskiej nie mogą być zabezpieczeniem przed nieskrępowaną działalnością parlamentu, gdyż właściwie ich nie posiadamy!
Wyłączenie głównego bezpiecznika systemowego, jakim był Trybunał Konstytucyjny, doprowadziło do podjęcia niczym nieskrępowanych działań „reformatorskich”. Dewaluacja sądownictwa – na każdym z możliwych poziomów, doprowadzać może erozji wszystkich zasad demokratycznych, w tym także idei demokratycznego państwa prawnego.
Czy dziwi, że społeczeństwo nie jest zbyt zainteresowane obroną sądownictwa przed demontażem? Judykatura w Polsce nie ma najlepszej prasy, zresztą nie bez przyczyny. Niczym nieskrępowane działania ustawodawcze (zmiany ustroju sądów), jak i wpływ na personalne obsadzanie stanowisk jest jednak olbrzymim zagrożeniem zarówno dla praworządności, jak i dla ochrony praw jednostki.
Gdy chodzi o zawłaszczanie narzędzi ochrony praw człowieka, nie warto dyskutować o sympatiach politycznych, lecz jedynie o kontekście normatywnym zaistniałej sytuacji. Piękno pluralizmu polega na tym, że każdy z nas może mieć swoje sympatie polityczne. Wszystkich obywateli powinna jednak łączyć niezmienna troska o dobro wspólne, jakim jest praworządne państwo.
Abraham Lincoln powiedział, że „demokracja to rządy poprzez naród i dla narodu”. Moim zdaniem to właśnie naród powinien mieć kontrolę nad wprowadzanymi zmianami. Niczym nieskrępowana legitymacja do prowadzenia zmian reformacyjnych wynikająca wyłącznie z legitymacji uzyskiwanej raz na cztery lata w wyborach powszechnych nie powinna stanowić bezwarunkowej zgody na dowolne kreowanie systemu prawnego. Takie decyzje powinny być konsultowane za pomocą bezpośrednich form demokratycznych z całym narodem. Jednak aby to wymusić na władzy, na początek musimy zacząć od szerzenia wiedzy na tematy najważniejsze. Bez niej większość ludzi nie zrozumie, że stoi na klifie, który już zaczął się rozpadać.
