Zbliżają się terminy rozliczania pierwszych opłat za usługi wodne za rok 2018, naliczonych na podstawie nowego prawa wodnego. Chodzi o opłaty za pobór wód (np. do produkcji) oraz wprowadzanie ścieków do wód i ziemi. Od tego roku będą się składały z części stałej i zmiennej, przy czym ich wysokość będzie przedstawiana każdemu przedsiębiorcy w formie informacji przez właściwego dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich.
Reklama

Problem dla przedsiębiorców będzie tym większy, że zmieniły się nie tylko zasady naliczania i uiszczania opłat, lecz także procedury ich kwestionowania. Nowością jest instytucja reklamacji – przysługiwać będzie wtedy, kiedy przedsiębiorca będzie miał zastrzeżenia wobec naliczeń przedstawianych w informacji o wysokości opłat. W przypadku, gdy reklamacja nie zostanie uznana, Wody Polskie określą wysokość opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Od tej decyzji nie można złożyć odwołania. Zamiast tego przysługuje od razu skarga do sądu administracyjnego. Wielu przedsiębiorców może być zaskoczonych, bo oznacza to odstąpienie od reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Eksperci uważają, że stoi to w sprzeczności z zasadą wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego, a nawet w konstytucji. – Niewykluczone więc, że przepis ten stanie się przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. Zanim to nastąpi, adresat kwestionowanej decyzji, nie chcąc testować niewyjaśnionych jeszcze wątpliwości interpretacyjnych, powinien z ostrożności procesowej złożyć zarówno odwołanie, jak i skargę do sądu administracyjnego – mówi dr Bartosz Draniewicz, radca prawny specjalizujący się w prawie ochrony środowiska.

W dodatku skrócenie procedury wcale nie musi być korzystne dla przedsiębiorców – sądy administracyjne są bardzo obciążone, co w praktyce będzie skutkowało przedłużaniem postępowania i wyższymi kosztami.

Reklama
PROBLEM: Zbliżają się terminy rozliczania pierwszych opłat za usługi wodne za rok 2018 naliczonych na zmienionych zasadach wprowadzonych przez obowiązujące od początku roku nowe prawo wodne. Najistotniejsze są te za pobór wód oraz wprowadzanie ścieków do wód i ziemi, które będą się składały z części stałej i zmiennej. Opłata stała jest rozliczana do 30 kwietnia 2018 r. na podstawie doręczonej informacji, natomiast zmienna w terminie 14 dni od doręczenia informacji lub decyzji, przy czym okres rozliczeniowy będzie wynosił kwartał. Niewykluczone, że dojdzie do sporów pomiędzy Wodami Polskimi, jako podmiotem właściwym w sprawach opłat za korzystanie z usług wodnych, a zobowiązanymi do ich ponoszenia. Przepisy dotyczące kwestionowania wysokości opłat sprawiać mogą przedsiębiorcom kłopoty, bo ustawodawca przewidział na to różne sposoby. Oprócz trybu reklamacji możliwe jest złożenie odwołania w trybie pozareklamacyjnym. Ale zaskoczeniem, w dodatku budzącym wątpliwości, może być to, że od decyzji wydanej w wyniku nieuznania reklamacji przysługuje nie odwołanie do organu wyższej instancji, ale od razu skarga do sądu administracyjnego.
OPŁATA STAŁA
Wysokość opłaty stałej (uzależnionej od treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego) ustalają Wody Polskie. Przekazują ją następnie korzystającym z wód podmiotom w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.; dalej: p.w.).
Adresat informacji wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w czterech równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (dla porównania: pod rządami starego prawa wodnego opłaty za korzystanie ze środowiska były obliczane samodzielnie przez zobowiązanych i wpłacane raz do roku).
Pierwszą ratę opłaty kwartalnej za 2018 r. należy uiścić do 30 kwietnia 2018 r.
OPŁATA ZMIENNA
Wysokość opłaty zmiennej uzależniona jest od faktycznego korzystania z usług wodnych. Ustalają ją raz na kwartał Wody Polskie i przekazują podmiotom obowiązanym w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia opłaty. Przy czym ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych albo ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych.
Zgodnie z art. 552 ust. 7 p.w. Wody Polskie wyposażą do 31 grudnia 2020 r. w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty. W okresie przejściowym wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, w myśl art. 552 ust. 2 p.w., ustalana będzie na podstawie:
1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;
2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;
3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.
Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od doręczenia informacji.
REKLAMACJE
Całkowitą nowością w obszarze prawa wodnego są reklamacje. Ustawodawca przewidział podobny tryb kwestionowania zarówno opłat stałych, jak i zmiennych.
Zgodnie z art. 273 ust. 1 p.w., jeżeli podmiot obowiązany nie zgadza się z wysokością opłat przekazanych w informacji o opłacie stałej lub opłacie zmiennej, może złożyć reklamację. Składa się ją odpowiednio do Wód Polskich (do organu, który przekazał informację o wysokości opłat), ewentualnie właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (dotyczy to opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 8 – a więc za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej), w terminie nie dłuższym niż 14 dni od otrzymania informacji. Złożenie reklamacji nie wstrzymuje wykonania obowiązku uiszczenia opłaty. Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrują reklamację w terminie 14 dni.
Ustawodawca nie rozstrzyga, jakie są konsekwencje nierozpoznania reklamacji w terminie 14 dni. Co więcej, nie jest jasne, czy chodzi tutaj tylko o formalne „rozpoznanie” (tak należy domniemywać, a więc np. zakomunikowanie stanowiska Wód Polskich może nastąpić dużo później) i jakie są konsekwencje niedotrzymania terminu. Nie ma żadnego mechanizmy przymuszającego do zachowania okresu 14-dniowego, w postaci np. milczącego przyznania racji reklamującemu, jeżeli w danym terminie sprawa nie zostanie rozpoznana.
W razie uznania reklamacji organ przekazuje podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. W takim też przypadku w terminie 14 dni od przekazania podmiotowi obowiązanemu nowej informacji zwraca się różnicę między wysokością opłaty już wniesionej a kwotą wynikającą z nowej informacji.
W razie nieuznania reklamacji właściwy organ określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 p.w.). Powstaje pytanie, czy od tej decyzji nie przysługuje jednak odwołanie do organu wyższej instancji (jak to się dzieje zazwyczaj w przypadku decyzji administracyjnych), ale - jak wynika z art. 273 ust. 8 p.w. – od razu skarga do sądu administracyjnego. Zapewne zaskarżenie decyzji nie wstrzymuje jej wykonania.
CO PO DECYZJI „REKLAMACYJNEJ”
Powstaje pytanie, jak należy rozumieć „zaskarżenie decyzji”. Problem ten dotyczy zaskarżenia decyzji wydawanej na podstawie art. 273 ust. 6 p.w., a więc w przypadku nieuwzględnienia reklamacji na informacje dotyczące zarówno opłat stałych, jak i zmiennych.
Bez wątpienia w art. 273 ust. 6 p.w. mamy do czynienia z decyzją administracyjną, a więc w tym przypadku powinna być zastosowana dwuinstancyjność postępowania. Już w czasie prac legislacyjnych został podniesiony problem, a mianowicie: czy ma on stanowić wyjątek od zasady dwuinstacyjności. Jeżeli tak, to – jak zostało wskazane w opinii specjalisty ds. legislacji – proponowany przepis nie wyraża tej idei wprost i powinien zostać on przeredagowany. Tak się nie stało i obecnie jest wiele wątpliwości, czy ustawa rzeczywiście wyłącza tryb odwoławczy.
Po pierwsze, w polskim systemie prawnym dwuinstancyjny model postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną. W art. 78 konstytucji, dotyczącym środków ochrony wolności i praw, ustanowiono zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, dopuszczając ustawowe wyjątki od tej zasady. Temu konstytucyjnemu wymogowi odpowiada zawarta w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skonkretyzowana w art. 127 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym regułą jest, że od decyzji organu pierwszej instancji służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do istnienia takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów, prezentowana powszechnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie – np. uchwała Sądu Najwyższego z 1 grudnia 1994 r. (sygn akt III AZP 8/94) oraz wyrok SN z 9 grudnia 1999 r. (sygn. akt III RN 19/00).
Po drugie, przy hipotetycznym przyjęciu braku odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 273 ust. 6 p.w. powstaje pytanie o sens art. 273 ust. 10 p.w., zgodnie z którym zaskarżenie decyzji, o której mowa w ust. 6, nie wstrzymuje jej wykonania. Po myśli ogólnych zasad wynikających z art. 130 par. 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Zgodnie zaś art. 130 par. 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W k.p.a. ustawodawca nie posługuje się pojęciem „zaskarżenia decyzji” w odniesieniu do jej zakwestionowania w trybie administracyjnym, ale do wniesienia odwołania, choć już decyzję, co do której wniesiono odwołanie, określa jako „zaskarżoną decyzją” (art. 138 k.p.a.). Wydaje się więc, że w art. 273 ust. 10 p.w. przez „zaskarżenie decyzji” należy rozumieć wniesienie od niej odwołania. Inny sposób wykładni, to jest rozumienie „zaskarżenia” jako wniesienia skargi do sądu administracyjnego, czyniłoby art. 273 ust. 10 p.w. zbędnym. Już art. 61 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) stanowi bowiem, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Organem właściwym w I instancji do wydawania decyzji na podstawie art. 273 ust. 6 p.w. jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (zob. art. 14 ust. 6 pkt p.w.). Zgodnie z art. 14 ust. 4 p.w. właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. Podkreślić trzeba, że są to rozważania teoretyczne. Otwarte na dziś pozostają więc pytania: czy ustawodawca wprowadził istotnie regulację, że od decyzji wydanej na podstawie art. 273 ust. 6 p.w. przysługuje skarga bezpośrednio (bez odwołania) do sądu administracyjnego z bezprzedmiotowym przepisem art. 273 ust. 10 p.w.? A także: czy należy złożyć odwołanie, aby wyczerpać środki zaskarżenia? Wówczas wszakże zbędny jest art. 273 ust. 8 p.w. Nie sposób przecież przyjmować, że to adresat decyzji może zadecydować, czy składać odwołanie, czy bezpośrednio skargę. Zapewne art. 273 ust. 8 p.w. stanie się przedmiotem wykładni w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Niewykluczone również, że w przypadku przyjęcia, że jest to jednak wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis ten stanie się przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. Zanim to nastąpi, adresat decyzji wydanej na podstawie art. 273 ust. 6 p.w. nie chcąc testować niewyjaśnionych jeszcze wątpliwości interpretacyjnych, powinien z ostrożności procesowej złożyć zarówno odwołanie, jak i skargę do sądu administracyjnego. W takim wypadku niczym nie ryzykuje, ponieważ organ Wód Polskich oraz sąd administracyjny będą musiały ze względu na sytuację procesową rozstrzygnąć zarysowany tutaj problem.
PRZYKŁAD
Zapłata mimo odwołania
Przedsiębiorca kwestionuje wysokość opłaty określonej w decyzji. Składa od niej odwołanie. Gdyby nie przepisy określone w art. 271 ust. 8, 272 ust. 21, 272 ust. 26 p.w., do czasu wydania decyzji przez organ II instancji mógłby wstrzymać się z uiszczeniem opłaty. Musi ją jednak zapłacić (inaczej naraża się na przymusowe ściągnięcie tych należności) i w przypadku uwzględnienia odwołania w części lub całości będzie mógł ewentualnie dochodzić zwrotu nadpłaty. Zgodnie bowiem z art. 300 ust. 1 p.w. do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom.
Odwołanie należy złożyć w ciągu 14 dni od otrzymania decyzji, z kolei skargę – w terminie 30 dni od jej doręczenia. Zarówno odwołanie, jak i skargę składa się za pośrednictwem organu, który ją wydał. Zgodnie z art. 14 ust. 6 p.w. organem właściwym w sprawach decyzji, o których mowa w art. 273 ust. 6 p.w., jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Organem nadrzędnym nad dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (art. 14 ust. 4 p.w.).
Wniesienie odwołania jest bezpłatne. Natomiast za wniesienie skargi należy uiścić wpis sądowy. Wysokość wpisów jest określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221 poz. 2193 ze zm.). Przy skargach na opłaty za korzystanie ze środowiska zgodnie z par. 1 rozporządzenia wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem. W przypadku należności:
● do 10 000 zł – wynosi 4 proc. wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 100 zł;
● od ponad 10 000 zł do 50 000 zł - 3 proc. wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 400 zł;
● ponad 50 000 zł do 100 000 zł - 2 proc. wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 1500 zł;
● ponad 100 000 zł - 1 proc. wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 2000 zł i nie więcej niż 100 000 zł.
Jeżeli więc np. przedsiębiorca będzie kwestionował opłatę o wysokości 8000 zł, to będzie musiał uiścić wpis w wysokości 320 zł. Jeżeli przedsiębiorca wygrałby sprawę, to wpis zostanie mu zasądzony od Wód Polskich.
DECYZJA „POZAREKLAMACYJNA”
Oprócz instytucji reklamacji podmiot korzystający z usług wodnych ma jeszcze jeden sposób na zakwestionowanie wysokości opłat. Dotyczy to opłat zarówno stałych (art. 271 ust. 7 p.w.), jak i zmiennych (art. 272 ust. 19 p.w.) określanych przez Wody Polskie. Taki mechanizm jest przewidziany także w odniesieniu do opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości, które są ustalanie przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 272 ust. 24 p.w.)
Mianowicie, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku uiszczenia opłaty wynikającej z przekazanej informacji i nie złożył od niej reklamacji, to właściwy organ Wód Polskich (albo wójt, burmistrz, prezydent) określi wysokość opłaty w drodze decyzji. Podmiot obowiązany powinien wówczas wnieść opłatę określoną w decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu tej decyzji (dotyczy to opłat zmiennych określanych przez Wody Polskie oraz opłat będących we właściwości wójta, burmistrza, prezydenta). Co warte podkreślenia, w art. 271 ust.1 p.w., dotyczącym opłat stałych, nie określono tej daty. Stanowi on tylko, że jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, to właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. Zaskarżenie powyżej wskazanych decyzji nie wstrzymuje ich wykonania: kwestionowaną opłatę trzeba uiścić.
OPINIA EKSPERTA
Agnieszka Skorupińska lider praktyki prawa ochrony środowiska w kancelarii CMS / Dziennik Gazeta Prawna
Jeśli reklamacja zostanie rozpatrzona pozytywnie, to Wody Polskie przygotują nową informację, w której także wskażą należną do zapłaty kwotę oraz sposób jej obliczenia. Natomiast w przypadku, gdy reklamacja nie zostanie uznana, Wody Polskie określą wysokość opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Od tej decyzji nie można złożyć odwołania. Zamiast tego przysługuje od razu skarga do sądu administracyjnego. Z jednej strony można uznać, że to skrócenie procedury jest korzystne. Z drugiej jednak strony sądy administracyjne są bardzo obciążone, co w praktyce będzie skutkowało przedłużaniem postępowania. Tymczasem złożenie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji – oznacza to, że opłatę trzeba zapłacić, a w tym czasie można się spierać. Na skutek tego wielu przedsiębiorców będzie, być może, musiało ponieść nieuzasadnione koszty. Mówimy tu niejednokrotnie o dużych kwotach. Ten nowy system trudno porównać do poprzedniego, bo opiera się on na innych podstawowych założeniach. Jednak wydaje się, że prawa przedsiębiorców mogą być chronione w mniej intensywny sposób niż wcześniej.