Subskrybuj nas na Youtube
Już za trzy tygodnie zamawiający nie będą mogli przyjmować Jednolitego Europejskiego Dokumentu Zamówienia na papierze. Jedyną dopuszczalną będzie forma elektroniczna.
Elektronizacja, która w założeniu ma ułatwić życie urzędnikom, przez pewien czas będzie przysparzała im niemałych problemów. Choć nie powinna, bo na przygotowanie się do zmian w przetargach Polska, tak jak i inne kraje, miała ponad cztery lata. Przesądzono to już w lutym 2014 r., uchwalając dyrektywę 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych. To właśnie ten akt wprowadził jednolity europejski dokument zamówienia (dalej: JEDZ) i to ona wyznaczyła 18 kwietnia 2018 r. jako ostateczną datę, od której można go składać wyłącznie w formie elektronicznej. Niestety rządy zarówno PO jak i PiS nie zdążyły przygotować narzędzi, które by to umożliwiały. W efekcie zamawiający będą musieli posługiwać się zwykłą pocztą elektroniczną, choć zakładano, że będą mogli korzystać ze specjalnej e-plaformy. W praktyce składanie JEDZ będzie teraz bardziej uciążliwe, niż gdyby dokument ten nadal był kładany wraz z ofertą w formie papierowej.
Od kiedy i w jakich przetargach
Obowiązek posługiwania się środkami komunikacji elektronicznej przy składaniu JEDZ wynika z nowelizacji z 22 czerwca 2016 r. ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1020). To właśnie ona wdrożyła wspomnianą już unijną dyrektywę. Obowiązek składania JEDZ w formie elektronicznej od 18 kwietnia br. zapisano w polskiej ustawie w art. 15 ust. 2. Powstaje jednak pytanie, co z przetargami, które zostały ogłoszone wcześniej, ale w których nie upłynął termin składania ofert? – Z art. 15 ust. 2 w zw. z art. 17 ustawy nowelizującej wynika, iż obowiązek składania przez wykonawców Jednolitego Europejskiego Dokumentu Zamówienia w postaci elektronicznej opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym dotyczy postępowań o udzielenie zamówienia publicznego o wartości równej lub przekraczającej progi unijne wszczętych od dnia 18 kwietnia 2018 r. Oznacza to, że w przypadku postępowań rozpoczętych przed wskazaną datą forma przekazywania JEDZ nie ulega zmianie – tłumaczy Anita Wichniak-Olczak, dyrektor departamentu informacji, edukacji i analiz systemowych UZP.
JEDZ jest składany wyłącznie w przetargach powyżej progów unijnych, a więc tylko ich dotkną kwietniowe zmiany. Liczy się jednak wartość całego zamówienia. Jeśli więc jest ono dzielone na części, a nawet udzielane w odrębnych przetargach, to należy brać pod uwagę całą, a nie częściową wartość. Dla przykładu – urząd gminy kupujący towar lub usługi musi wymagać JEDZ w przetargu po przekroczeniu 952 886 zł (221 000 euro). Natomiast w przypadku robót budowlanych granicą będzie 23 921 312 zł ( 5 548 000 euro) (ramka). Poniżej wymienionych kwot wykonawcy składają zwykłe oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu i braku podstaw do wykluczenia. Dla nich, tak jak dotychczas, obowiązuje forma pisemna. Oświadczenia nadal więc będą składane na papierze i dołączane do oferty lub wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
WAŻNE
Wybór określonych formatów danych nie może prowadzić do naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Zamawiający jest zatem uprawniony do wskazania formatów danych, które mogą być wykorzystywane w ramach komunikacji elektronicznej w zakresie JEDZ, jednak wykonawca może przygotować JEDZ w każdym innym formacie określonym treścią rozporządzenia.
Jak przesyłać
Brak centralnego systemu e-Zamówienia oznacza, że zamawiający będą zmuszeni we własnym zakresie spełniać wymagania dotyczące stosowania środków ochrony elektronicznej. Przy czym UZP zaleca wykorzystanie zwykłej poczty elektronicznej. To zdecydowanie najprostsze i nie wymagające dodatkowych kosztów rozwiązanie jest jednak ułomne. W praktyce będzie wyglądać tak, że cała oferta lub wniosek o dopuszczenie do udziału w przetargu będzie składany w formie pisemnej, a JEDZ przesyłany na skrzynkę e-mail. Co istotne, będzie musiał dotrzeć do urzędu przed upływem terminu otwarcia ofert. W interesie wykonawców będzie otrzymanie potwierdzenia tego faktu przez zamawiającego. W razie sporu to wykonawcy będą musieli udowodnić, że list z plikiem JEDZ dotarł na czas.
UWAGA! UZP uważa przy tym, że zapisywanie plików z JEDZ na nośnikach typu CD czy pendrive i dostarczanie ich z ofertą nie spełnia wymagań ustawowych. Te bowiem jednoznacznie mówią o przesyłaniu JEDZ z użyciem środków komunikacji elektronicznej.
W jakim formacie
JEDZ może być przygotowany w różny sposób, jednak coraz częściej wykonawcy korzystają z udostępnianego przez Komisję Europejską narzędzia eESPD, które umożliwia wypełnienie elektronicznego formularza w internecie. Na koniec zaś pozwala zapisać plik w formacie .xml lub .pdf. To dwa standardowe formaty dokumentów, używane są powszechnie, więc na pewno zamawiający powinien je dopuścić jako możliwe do zastosowania przy składaniu JEDZ. Przy czym zgodnie z par. 2 ust. 1 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1320) zamawiający musi określić w ogłoszeniu bądź specyfikacji istotnych warunków ogłoszenia preferowane przez siebie formaty.
Jakie formaty zamawiający może wskazać do przesyłania JEDZ? Wskazuje je rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2247). Obok wskazanych już formatów wymieniono w nim np. .doc, .docx,.rtf, .xps, .odt.
Pojawia się pytanie, co jeśli przedsiębiorca skorzysta z formatu, który nie został wskazany w ogłoszeniu lub specyfikacji? Czy daje to podstawy do wykluczenia? Zdaniem UZP nie. Zamawiający powinien bowiem zaakceptować każdy formaty wskazany w Krajowych Ramach Interoperacyjności.
Par. 2 ust. 1 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 27 czerwca 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej
Zamawiający wskazuje w ogłoszeniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia albo w innym dokumencie rozpoczynającym postępowanie o udzielenie zamówienia środki komunikacji elektronicznej, przy użyciu których będzie komunikował się z wykonawcami w postępowaniu o udzielenie zamówienia, wraz z wymaganiami technicznymi i organizacyjnymi wysyłania i odbierania dokumentów elektronicznych i informacji przekazywanych przy ich użyciu.
Jaki podpis honorować
JEDZ musi być podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Na zamawiającym ciąży jednak obowiązek przypomnienia o tym w ogłoszeniu lub specyfikacji. Nie ma jednak sensu wskazywać, jakie e-podpisy będą honorowane – musi bowiem dopuścić każdy wystawiony przez dostawcę kwalifikowanej usługi zaufania, będącego podmiotem świadczącym usługi certyfikacyjne. Podmioty te są wpisane do rejestru ministra ds. informatyzacji prowadzonego przez Narodowe Centrum Certyfikacji. Ich listę można znaleźć na stronie internetowej: http://www.nccert.pl/. W chwili publikacji tego artykułu do wydawania kwalifikowanego podpisu elektronicznego są uprawnieni:
● Kwalifikowane Centrum Certyfikacji Kluczy CenCert,
● Centrum Certyfikacji EuroCent,
● Krajowa Izba Rozliczeniowa,
● Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych,
● Powszechne Centrum Certyfikacji Certum.
Zamawiający musi być jednak gotowy do weryfikacji podpisów każdego z kwalifikowanych dostawców usług zaufania. W praktyce oznacza to, że musi zainstalować na swoim komputerze oprogramowanie, które przeprowadzi taką weryfikację. Może je pobrać za darmo ze stron internetowych wskazanych pięciu podmiotów.
Uwaga! Dokumenty nierzadko będą wymagały e-podpisów nie tylko złożonych przez samego wykonawcę, ale również przez podmioty udostępniające swoje zasoby, a także podwykonawców.
Z instrukcji UZP
/>
„Złożenie JEDZ wraz z ofertą na nośniku danych (np. CD, pendrive) nie stanowi jego złożenia przy użyciu środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną. W świetle przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 27 czerwca 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1320), wybór odpowiedniego środka komunikacji elektronicznej należy do zamawiającego. W myśl par. 2 ww. rozporządzenia, zamawiający wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu lub w SIWZ albo w innym dokumencie wszczynającym postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego środek komunikacji elektronicznej, za pośrednictwem którego będzie komunikował się z wykonawcami w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, wraz z wymaganiami technicznymi i organizacyjnymi wysyłania i odbierania dokumentów elektronicznych i informacji przekazywanych przy ich użyciu”.
Czym zaszyfrować
Zgodnie z wytycznymi UZP plik JEDZ powinien być nie tylko podpisany kwalifikowanym podpisem, ale również zaszyfrowany. Ma to chronić przed nieuprawnionym dostępem zamawiającego do danych, których nie powinien poznać przed otwarciem ofert. Dlatego też hasło, które zabezpiecza plik, wykonawca ma wskazać w samej papierowej ofercie. Procedura będzie wyglądała w ten sposób, że najpierw zamawiający otwiera ofertę, z niej dowiaduje się hasła i dopiero w dalszej kolejności może odczytać plik JEDZ.
Do zabezpieczenia pliku wykonawca może użyć zarówno programów, w których przygotowuje JEDZ (np. Adobe Acrobat), jak i innych narzędzi. Warto, aby zamawiający wskazał je w ogłoszeniu lub specyfikacji. UZP podpowiada programy na licencji open source (np.: AES Crypt, 7-Zip i Smart Sign), ale jednocześnie nie wyklucza posługiwania się przez wykonawców rozwiązaniami komercyjnymi. To rodzi pytanie, czy zamawiający w takiej sytuacji jest zmuszony wykupywać licencje na wszystkie programy, których użyją przedsiębiorcy? Wydaje się, że nie, ale tym bardziej w interesie samego organizatora przetargu leży wskazanie rozwiązań darmowych i zachęcanie przedsiębiorców do ich używania.
Jak uzupełniać
JEDZ podlega uzupełnieniu. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy jego treść nie spełnia wszystkich wymagań, ale także tych, gdy został nieprawidłowo złożony. To istotne, gdyż w pierwszym okresie przesyłania go przez internet z pewnością będą zdarzały się problemy – może w ogóle nie dotrzeć do skrzynki e-mail, może nie zostać prawidłowo podpisany, mogą pojawić się problemy z jego odczytaniem. Każdy z tych błędów da się naprawić. Zamawiający jest wówczas zobligowany wezwać wykonawcę do uzupełnienia JEDZ.
Uzupełniany JEDZ musi również zostać przesłany za pomocą środków komunikacji elektronicznej i być podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Nie musi natomiast być zaszyfrowany (opatrzony hasłem), a ponieważ uzupełnianie odbywa się po otwarciu ofert, nie miałoby to bowiem żadnego sensu.
Progi, od jakich wymagana jest elektroniczna forma
| Rodzaj zamówienia | Zamawiający | ||
| Euro | Złote | ||
| Dostawy i usługi | Administracja centralna (np. ministerstwa, GDDKiA) | 144 000 | 620 885 |
| Sfera samorządowa (np. urzędy gminy) | 221 000 | 952 886 | |
| Firmy sektorowe (np. kopalnie, elektrownie) | 443 000 | 1 910 083 | |
| Roboty budowlane | Wszyscy zamawiający | 5 548 000 | 2 3921 312 |
Niezaszyfrowany JEDZ też musi zostać przyjęty
Zamawiający powinien wskazać w ogłoszeniu o zamówieniu lub SIWZ wymagania techniczne i organizacyjne wysyłania i odbierania elektronicznego JEDZ-a. Chodzi w szczególności o podanie:
● dopuszczalnych formatów danych, w jakich może być przygotowany i przesłany JEDZ (np. pdf, .xml, .doc, .docx, .rtf);
● dopuszczalnego rozmiaru pliku (zwłaszcza w formacie .pdf), który będzie dostosowany do możliwości technicznych poczty elektronicznej zamawiającego;
● dopuszczalne formaty podpisu elektronicznego, jeśli zamawiający wprowadza w tym zakresie ograniczenia (rozporządzenie eIDAS przewiduje cztery formaty CAdES, XAdES, PAdES oraz ASiC);
● wymagania dotyczące zaszyfrowania JEDZ.
Otwierając JEDZ, trzeba zweryfikować poprawność elektronicznego podpisu kwalifikowanego. Proces ten obejmuje sprawdzenie, czy JEDZ nie został zmodyfikowany po jego podpisaniu oraz czy certyfikat użyty do podpisania był prawidłowy i nie został unieważniony. W celu weryfikacji należy posłużyć się odpowiednim oprogramowaniem – komercyjnym lub darmowym. Przy wyborze oprogramowanie należy zwrócić uwagę na to, jakie formaty podpisu elektronicznego obsługuje. W dokumentach przetargowych zamawiający powinien również wskazać sposób szyfrowania JEDZ. Pojawia się oczywiście pytanie, co z dokumentem, który nie zostanie zaszyfrowany. W mojej opinii nie stanowi to powodu do odrzucenia oferty. JEDZ nie jest ofertą, tylko jest składany wraz z ofertą. Przepisy ustawy wyraźnie odróżniając JEDZ od oferty. Nie można więc przyjąć, że z powodu braku zaszyfrowania JEDZ treść oferty nie odpowiada treści SIWZ. Potwierdza to zresztą dotychczasowe orzecznictwo KIO.
Instrukcja składania i przejmowania jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia
KROK 1 Zamawiający przetargu określa w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wymagania dotyczące specyfikacji połączenia, formatu przesyłanych danych oraz kodowania i oznaczania czasu odbioru danych oraz może wskazać pocztę elektroniczną jako środek komunikacji elektronicznej.
KROK 2 Wykonawca wypełnia JEDZ, tworząc dokument elektroniczny, korzysta z elektronicznego narzędzia (eESPD) lub innych dostępnych narzędzi lub oprogramowania, które umożliwiają wypełnienie JEDZ i utworzenie dokumentu w jednym z formatów określonych przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu lub specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
KROK 3 Wykonawca podpisuje JEDZ kwalifikowanym podpisem elektronicznym, wystawionym przez dostawcę kwalifikowanej usługi zaufania, będącego podmiotem świadczącym usługi certyfikacyjne.
KROK 4 Wykonawca szyfruje elektroniczny JEDZ, opatrując go hasłem dostępowym. Wymagane oprogramowanie szyfrujące, którym należy posłużyć się w celu zabezpieczenia dokumentu JEDZ, może również zostać określone przez zamawiającego w udostępnionej wykonawcom dokumentacji postępowania.
KROK 5 Wykonawca zamieszcza hasło dostępu do pliku JEDZ w treści oferty/wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Treść oferty/wniosku może zawierać również inne informacje niezbędne dla prawidłowego dostępu do dokumentu
KROK 6 Wykonawca przesyła podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym i zaszyfrowany JEDZ na adres poczty elektronicznej zamawiającego. Oświadczenie JEDZ powinno zostać złożone w taki sposób, by dokument dotarł do zamawiającego przed upływem terminu składania ofert. Ofertę należy złożyć w formie pisemnej.
KROK 7 Zamawiający po otwarciu ofert/wniosków zamawiający odszyfrowuje JEDZ, korzystając z klucza wskazanego w treści oferty i weryfikuje prawidłowość złożonego podpisu elektronicznego.
KROK 8 Jeśli wykonawca zostanie wezwany przez zamawiającego do uzupełnienia JEDZ w formie elektronicznej, to znów generuje elektroniczny plik, opatruje go podpisem elektronicznym i przesyła na adres skrzynki e-mailowej zamawiającego. Nie musi jednak szyfrować pliku (nie zabezpiecza go hasłem).
* Na podstawie instrukcji przygotowanej przez Urząd Zamówień Publicznych